Pedro Becker Calheiros Correia de Melo _ pedro becker c c de melo - dissertacao de mestrado - ufal - 2025 com anexo.pdf
Documento PDF (1.5MB)

Exibir conteúdo Baixar

                    UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM DIREITO PÚBLICO

Pedro Becker Calheiros Correia de Melo

O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO COMO
LIMITADOR DA TRIBUTAÇÃO INCIDENTE SOBRE CRÉDITOS DE
DESCARBONIZAÇÃO (CBIOS)

Maceió/AL
2025

PEDRO BECKER CALHEIROS CORREIA DE MELO

O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO COMO
LIMITADOR DA TRIBUTAÇÃO INCIDENTE SOBRE CRÉDITOS DE
DESCARBONIZAÇÃO (CBIOS)
Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Direito Público Stricto Sensu da
Universidade Federal de Alagoas para obtenção
do título de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Manoel Cavalcante de
Lima Neto.

Maceió/AL
2025

FOLHA DE APROVAÇÃO

PEDRO BECKER CALHEIROS CORREIA DE MELO

O Direito Fundamental ao Meio Ambiente Equilibrado como Limitador da tributação
incidente sobre Créditos de Descarbonização (CBIOS).
Dissertação apresentada ao corpo docente da
Universidade Federal

de Alagoas, como

requisito à obtenção do Título de Mestre em
Direito Público em __/__/2025.

BANCA EXAMINADORA:

ORIENTADOR: Professor Doutor Manoel Cavalcante Lima Neto
(Universidade Federal de Alagoas)

Examinador Interno: _________
(Universidade ________)

Examinador Interno: _________
(Universidade ________)

Examinador Externo: _________
(Universidade ________)

Aos nãos que me foram dados e tanto me
ensinaram e a todos os sims que até aqui me
guiaram.

AGRADECIMENTOS

Agradeço especialmente à Jullia Oliveira
Siqueira, por ter me mostrado que essa jornada
era possível; ao Edgar Garcia-Velozo, por ter
me ajudado tanto durante o processo de seleção;
e ao meu grande orientador, Professor Dr.
Manoel Cavalcante Lima Neto, por toda a
paciência e disponibilidade que me foram
concedidas durante esses dois intensos anos em
que estivemos juntos

RESUMO
A presente dissertação investiga os fundamentos jurídico-constitucionais para a limitação da
tributação incidente sobre os Créditos de Descarbonização (CBIOs), instrumentos econômicos
criados pelo Programa RenovaBio para incentivar a produção de biocombustíveis e promover
a descarbonização da matriz energética brasileira no contexto do setor de combustíveis. O
objetivo central consiste em demonstrar que o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, consagrado no artigo 225 da Constituição Federal, vincula o
legislador tributário à adoção de medidas que favoreçam a proteção ambiental, impondo limites
à tributação de instrumentos de política pública voltados ao combate das mudanças climáticas,
sendo necessário, desta forma, ação legislativa para tanto. A metodologia empregada
fundamenta-se na pesquisa bibliográfica e documental, utilizando o método dedutivo para
análise sistemática do arcabouço normativo constitucional e infraconstitucional aplicável aos
CBIOs, cotejando a teoria dos direitos fundamentais, especialmente a dimensão objetiva e os
deveres estatais de proteção, com o regime tributário vigente. A investigação estrutura-se em
três etapas: descritiva, mediante mapeamento do sistema normativo constitucional de proteção
ambiental e tributação dos CBIOs; analítica, abordando as tensões entre o regime tributário e
os deveres constitucionais de tutela do meio ambiente; e propositiva, apresentando fundamentos
para a desoneração tributária dos Créditos de Descarbonização via extrafiscalidade. Concluindo
que existe tríplice fundamentação constitucional para a limitação da tributação dos CBIOs: o
artigo 225, que consagra o direito ao meio ambiente como direito fundamental de aplicabilidade
imediata; o artigo 170, inciso VI, que estabelece a defesa do meio ambiente como princípio da
ordem econômica; e o artigo 145, § 3º, que determina a observância da proteção ambiental pelo
Sistema Tributário Nacional, aliadas à previsão do art. 4º, V da Lei 13.576/17 que determina a
utilização de incentivos fiscais, financeiros e creditícios como instrumentos do instrumentos da
Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), pois a tributação excessiva dos CBIOs
compromete a viabilidade econômica do Programa RenovaBio, frustrando o alcance das metas
de descarbonização e configurando hipótese de proteção insuficiente vedada pela ordem
constitucional, revelando que a desoneração tributária não constitui mera opção de política
fiscal discricionária, mas imperativo decorrente da conjugação de múltiplos comandos
constitucionais que vinculam o Estado, por força do art. 5º, §1º CF/88 à adoção de medidas
concretas de fomento à transição energética e à proteção do meio ambiente para as presentes e
futuras gerações, tal como uma emenda constitucional para outorgar imunidade aos CBIOs,
conforme anexo I.
PALAVRAS-CHAVE
Créditos de descarbonização; Direito fundamental ao meio ambiente; Extrafiscalidade
tributária; Mudanças climáticas; Programa RenovaBio.

ABSTRACT
This dissertation investigates the legal-constitutional foundations for limiting taxation on
Decarbonization Credits (CBIOs), economic instruments created by the RenovaBio Program to
incentivize biofuel production and promote the decarbonization of the Brazilian energy matrix
within the fuel sector context. The central objective is to demonstrate that the fundamental right
to an ecologically balanced environment, enshrined in art. 225 of the Federal Constitution, binds
the tax legislator to adopt measures that favor environmental protection, imposing limits on the
taxation of public policy instruments aimed at combating climate change, thus requiring
legislative action to this end. The methodology employed is based on bibliographic and
documentary research, using the deductive method for systematic analysis of the constitutional
and infraconstitutional normative framework applicable to CBIOs, comparing the theory of
fundamental rights, especially the objective dimension and state duties of protection, with the
current tax regime. The investigation is structured in three stages: descriptive, through mapping
of the constitutional normative system for environmental protection and CBIO taxation;
analytical, addressing tensions between the tax regime and constitutional duties of
environmental protection; and propositional, presenting foundations for the tax relief of
Decarbonization Credits through extra-fiscal measures. Concluding that there exists a threefold
constitutional foundation for limiting CBIO taxation: art. 225, which establishes the right to the
environment as a fundamental right of immediate applicability; art. 170, VI, which establishes
environmental protection as a principle of the economic order; and art. 145, § 3, which
determines the observance of environmental protection by the National Tax System, combined
with the provision of art. 4, V of Federal Law 13.576/17, which mandates the use of fiscal,
financial, and credit incentives as instruments of the National Biofuels Policy (RenovaBio),
since excessive taxation of CBIOs compromises the economic viability of the RenovaBio
Program, frustrating the achievement of decarbonization targets and constituting a case of
insufficient protection prohibited by the constitutional order, revealing that tax relief does not
constitute a mere discretionary fiscal policy option, but rather an imperative arising from the
combination of multiple constitutional commands that bind the State, by force of art. 5º, §1º
CF/88, to adopt concrete measures to promote energy transition and environmental protection
for present and future generations, such as a constitutional amendment to grant immunity to
CBIOs, as per Annex I.
KEYWORDS
Decarbonization Credits; Fundamental Right to the Environment; Extrafiscality of Taxation;
Climate Change; Brazilian Biofuel Policy.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
CBIOs/CBIOS – Créditos de Descarbonização
CER – Redução Certificada de Emissões (Certified Emission Reduction)
CF/88 – Constituição Federal de 1988
CNPE – Conselho Nacional de Política Energética
CO² – Dióxido de Carbono
COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COP – Conferência das Partes (Conference of the Parties)
CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
CVM – Comissão de Valores Mobiliários
EC 132/23 – Emenda Constitucional 132 de 2023
eDOC – Documento Eletrônico
ETS – Sistema de Comércio de Emissões (European Union Emission Trading System)
FUNFURAL – Fundo de Fiscalização das Atividades Urbanas e Rurais
GEE – Gases de Efeito Estufa
GE – General Electric
HP – Hewlett-Packard
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IBS – Imposto sobre Bens e Serviços
IOF – Imposto sobre Operações Financeiras
IPCC – Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (Painel Intergovernamental
sobre Mudanças Climáticas)
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
IRPJ – Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica
IS – Imposto Seletivo
ISS – Imposto sobre Serviços
iNDC – Contribuição Nacionalmente Determinada pretendida (intended Nationally Determined
Contribution)
NDC – Contribuições Nacionalmente Determinadas (Nationally Determined Contributions)
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico)
ONGs – Organizações Não Governamentais
P&D – Pesquisa e Desenvolvimento
PIB – Produto Interno Bruto
PIS – Programa de Integração Social
PNRS – Política Nacional de Resíduos Sólidos
PPP – Parceria Público-Privada
RE – Recurso Extraordinário
STF – Supremo Tribunal Federal
SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
Tabela Tipi – Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados
TI – Tecnologia da Informação
VER – Redução Verificada de Emissões (Verified Emission Reduction)
WWF – Fundo Mundial para a Natureza (World Wildlife Fund)

ANEXOS
ANEXO I – PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL OUTORGANDO
IMUNIDADE AOS CRÉDITOS DE DESCARBONIZAÇÃO.

SUMÁRIO
1.

Introdução ......................................................................................................................... 12

2. O nascimento do Estado de Direito Ambiental .................................................................... 16
2.1. A natureza dual da defesa ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o seu
antropocentrismo ...................................................................................................................... 19
2.2. A aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais ambientais e a vinculação do
legislador tributário: da eficácia jurídica à efetividade como dever de proteção ..................... 25
2.3 Direito ao meio ambiente equilibrado como direito fundamental (art. 225 CF) ................ 39
2.4 Direito Ambiental e Instrumentos de Efetivação: Da Qualidade de Vida aos Princípios do
Poluidor-Pagador e da Precaução ............................................................................................. 53
2.5 Defesa ao meio ambiente como princípio da ordem econômica (art. 170, VI CF/88) ....... 64
2.6. O direito ao meio ambiente como princípio do Sistema Tributário Nacional (§3º, art. 145,
CF/88) ....................................................................................................................................... 70
2.7 A proteção ao meio ambiente como função do estado mediante exercício do seu poder
legislativo ................................................................................................................................. 81
3. Pontos para reflexão acerca das mudanças climáticas.......................................................... 89
4. O Programa RenovaBio, seus objetivos e instrumentos ....................................................... 97
4.1. Relação do Programa RenovaBio com o Mercado de Carbono ...................................... 109
4.2. Os Créditos de Descarbonização (CBIO): Emissão, Certificação e Papel na Política de
Descarbonização ..................................................................................................................... 111
4.2.1. A Natureza Jurídica dos Créditos de Descarbonização (CBIOS): Ativo ambiental,
financeiro, valor mobiliário ou receita operacional? .............................................................. 113
4.3. Aspectos jurídico-financeiros envolvidos na tributação dos créditos de descarbonização
................................................................................................................................................ 117
5. Tributação incidente sobre as operações de venda de créditos de descarbonização (CBIOS)
................................................................................................................................................ 122
5.1. Imposto de Renda e Contribuição Sobre o Lucro Líquido .............................................. 123
5.2. Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e a possível submissão ao Decreto nº
8.426/2015 .............................................................................................................................. 124
5.3. Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) ................................................................... 126
5.4. FUNRURAL e SENAR ................................................................................................... 127
5.5. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) ....................................... 129
5.6. Imposto sobre Serviços (ISS) .......................................................................................... 130
5.7. Imposto sobre Bens e Serviços e Contribuição Sobre Bens e Serviços .......................... 132

5.8. Imposto Seletivo .............................................................................................................. 133
6. Da necessidade de atuação estatal via extrafiscalidade tributária para o combate às mudanças
climáticas à luz da proteção ao meio ambiente ...................................................................... 135
6.1 Uma análise do papel do Estado no fomento da transição da matriz energética e revolução
verde sob o prisma de Mariana Mazzucato ............................................................................ 139
6.2 Estado como fomentador da inovação para alcançar a neutralidade de carbono ............. 140
6.2.1 Não é utopia, o estado já fomentou o setor de energias renováveis .............................. 143
6.3. À contramão do senso comum: desmistificando a capacidade do estado fomentar atividades
................................................................................................................................................ 146
7. A origem da extrafiscalidade tributária: breve viagem ao contexto histórico do seu
nascimento .............................................................................................................................. 153
7.1 A extrafiscalidade na realidade tributária ambiental......................................................... 157
7.2 Um novo olhar sobre o fenômeno extrafiscal: necessidade de uma análise interdisciplinar
sobre o fenômeno tributário sob a ótica da economia comportamental ................................. 165
7.3 Mudança de premissa extrafiscal: reconhecimento da insuficiência do conceito de homo
economicus como medida de mensuração da eficiência da política publica .......................... 169
8.

Conclusão ....................................................................................................................... 175

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 179

1.

Introdução
O presente trabalho analisa a extensão dos efeitos do direito fundamental ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado, consagrado no artigo 225 da Constituição Federal de
1988, com o intuito de verificar se este direito pode atuar como limitador da tributação incidente
sobre os Créditos de Descarbonização (CBIOs) no âmbito do Programa RenovaBio, instituído
pela Lei nº 13.576/2017. Para tanto, examina-se a faceta do meio ambiente como princípio da
ordem econômica, conforme artigo 170, inciso VI, da Constituição Federal, e do Sistema
Tributário Nacional, nos termos do recém-inaugurado parágrafo terceiro do artigo 145 da Carta
Magna, demonstrando sua configuração como direito fundamental dotado de eficácia normativa
direta e vinculante sobre o legislador tributário, nos termos das teorias desenvolvidas por Sarlet
e Fensterseifer.
A pesquisa justifica-se por três fundamentos centrais e convergentes: 1) pela urgência
global das medidas de enfrentamento às mudanças climáticas, fenômeno que ameaça as
condições climáticas necessárias ao regular desenvolvimento da sociedade moderna e exige
ações imediatas de todos os Estados signatários de compromissos internacionais de
descarbonização. A importância de ações que reduzam as emissões de carbono é incontestável,
pois seu objetivo basilar consiste na preservação das condições ambientais para as presentes e
futuras gerações; 2) pelo contorno constitucional específico conferido ao direito fundamental
ao meio ambiente pela Constituição Federal de 1988, que dedicou capítulo inteiro à matéria
ambiental, elevou a defesa do meio ambiente a princípio da ordem econômica e, mais
recentemente, mediante a Emenda Constitucional nº 132/2023, estabeleceu expressamente que
o Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da defesa do meio ambiente e 3) pela
contradição sistêmica identificada no regime jurídico dos CBIOs: o mesmo Estado que
estabelece metas compulsórias de descarbonização e cria instrumentos jurídico-econômicos
para sua consecução, tributa substancialmente as operações com esses ativos ambientais,
comprometendo a viabilidade econômica do próprio programa e gerando proteção insuficiente
ao bem jurídico tutelado constitucionalmente.
A questão central que orienta esta investigação pode ser assim formulada: em que
medida o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, enquanto norma
de aplicabilidade imediata e gerador de deveres estatais de proteção, limita constitucionalmente
o poder de tributar, especificamente quanto aos Créditos de Descarbonização, instrumentos
jurídico-econômicos criados pelo próprio Estado para viabilizar a transição energética e o
cumprimento das metas climáticas?

A hipótese que se pretende demonstrar é que a tributação excessiva dos CBIOs configura
proteção insuficiente ao bem ambiental constitucionalmente tutelado, violando os deveres
estatais de defesa do meio ambiente estabelecidos nos artigos 225 e 170, VI, da Constituição
Federal. Consequentemente, o legislador tributário encontra-se constitucionalmente vinculado
a limitar tal tributação, mediante adequado manejo da função extrafiscal, sob pena de
comprometer a viabilidade econômica do Programa RenovaBio e frustrar os objetivos
constitucionais de proteção ambiental e desenvolvimento sustentável. O país não poderia,
simultaneamente, estabelecer metas ambiciosas de descarbonização e onerar tributariamente os
agentes responsáveis por sua consecução. Tal contradição normativa compromete a coerência
do sistema jurídico e a efetividade das políticas públicas ambientais.
O Programa RenovaBio emerge como política pública estratégica ao estabelecer metas
de descarbonização compulsórias aos distribuidores de combustíveis, materializadas mediante
a aquisição de CBIOs emitidos por produtores de biocombustíveis. Contudo, diante da
organização econômica global, todos os incentivos possíveis devem ser viabilizados para
proporcionar competitividade efetiva dos biocombustíveis em relação aos combustíveis fósseis,
promovendo o consequente desestímulo à produção e ao consumo destes últimos. A tributação
substancial incidente sobre as operações de venda desses ativos ambientais gera contradição
que demanda análise jurídico-constitucional aprofundada.
A literatura jurídica sobre o RenovaBio concentra-se predominantemente em aspectos
regulatórios e de direito administrativo, sem examinar suficientemente a dimensão
constitucional-tributária da questão. A presente pesquisa busca preencher essa lacuna ao propor
abordagem constitucional que articula a teoria dos direitos fundamentais, especialmente a teoria
da aplicabilidade imediata e dos deveres de proteção, com a análise do regime tributário dos
CBIOs.
Para responder à questão central, estabeleceram-se os seguintes objetivos específicos:
demonstrar que o direito fundamental ao meio ambiente possui eficácia normativa direta e
vinculante sobre o legislador tributário; analisar a natureza jurídica dos CBIOs e sua função
instrumental na concretização dos objetivos do RenovaBio, qualificando-o como ativo
financeiro ambiental; examinar o regime tributário atualmente incidente sobre as operações de
venda dos CBIOs; investigar os deveres estatais de proteção ambiental derivados do artigo 225
da Constituição Federal e sua dimensão objetiva vinculante; aplicar a teoria da proibição de
proteção insuficiente ao caso concreto, demonstrando que a tributação excessiva configura
omissão estatal inconstitucional; e propor diretrizes jurídicas para adequação do tratamento
tributário dos CBIOs aos comandos constitucionais de proteção ambiental.

Neste contexto, procedeu-se à análise da natureza jurídica dos Créditos de
Descarbonização e de sua função instrumental na concretização dos objetivos ambientais do
Programa RenovaBio. Examinou-se a tributação incidente sobre a venda dos CBIOs, colocando
em destaque a necessidade de atuação estatal para o fomento das mudanças necessárias à
mitigação dos efeitos das mudanças climáticas. Para tanto, apropriou-se das ideias de Mariana
Mazzucato, por meio das quais se demonstrou que, por trás de todas as grandes transformações
da humanidade, estava o Estado, financiando os custos e arcando com os riscos necessários ao
desenvolvimento de novas áreas da economia às quais o capital privado se mostra avesso em
razão dos riscos envolvidos. Sugeriu-se que a função extrafiscal do direito tributário fosse
exercida neste caso no sentido de moldar os comportamentos do mercado, direcionando as
decisões à economia sustentável, permitindo a conclusão de que medidas legislativas são
indispensáveis e obrigatórias para a viabilização de ações necessárias à mitigação dos efeitos
das mudanças climáticas.
Por meio da intersecção entre Direito Constitucional, Direito Ambiental e Direito
Tributário, conferiu-se protagonismo à função extrafiscal da tributação, a qual pode funcionar
como verdadeiro incentivo ao fomento da transição energética mediante expansão da cadeia de
produção de biocombustíveis que geram os CBIOs. Adotou-se, ainda, segundo as ideias de
Hugo de Brito Machado Segundo, novo olhar sobre o fenômeno da extrafiscalidade e a
insuficiência do conceito de homo economicus como parâmetro de efetividade de políticas
públicas, sendo possibilitada a construção do raciocínio que exige do legislador a outorga de
critérios claros de limitação à tributação das vendas dos CBIOs, ante a vinculação decorrente
do direito fundamental ao meio ambiente.
Adotou-se abordagem qualitativa de natureza jurídico-dogmática, estruturada mediante
revisão sistemática da legislação brasileira, da doutrina especializada e de documentos oficiais
relacionados ao Programa RenovaBio e à tributação dos Créditos de Descarbonização. A
pesquisa fundamenta-se primordialmente na análise documental e bibliográfica, mediante
levantamento e análise crítica de fontes primárias e secundárias.
Como fontes primárias, foram examinados: a Constituição Federal de 1988,
especialmente os dispositivos relacionados ao direito fundamental ao meio ambiente, à ordem
econômica e ao Sistema Tributário Nacional; a Lei nº 13.576/2017 (Lei do RenovaBio) e suas
alterações posteriores; a Emenda Constitucional nº 132/2023 (Reforma Tributária); a Lei
Complementar nº 214/2025; decretos, resoluções e portarias regulamentadoras do Programa
RenovaBio; e pareceres técnicos de órgãos reguladores, tais como ANP, CVM e CNPE.

A revisão sistemática foi realizada mediante pesquisa documental e qualitativa da
legislação brasileira, bem como das contribuições doutrinárias, abrangendo os ensinamentos de
Canotilho, Dworkin, Alexy, Heleno Taveira Tôrres, Fábio Calcini, Juarez Freitas, Tiago
Fensterseifer, Ingo Sarlet, Édis Milaré, José Afonso da Silva, Paulo Affonso Leme Machado,
Mariana Mazzucato, Pedro Adamy, entre outros juristas especializados, com o objetivo de obter
visão abrangente sobre os CBIOs e a tributação de sua alienação sob o prisma do direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e as limitações impostas por este
direito fundamental, especificamente no âmbito do Programa RenovaBio.
A investigação também abrangeu a análise de estudos, artigos científicos, teses e
dissertações relevantes que abordam a temática do projeto, promovendo diálogo com a
produção acadêmica existente. A análise dos dados coletados foi realizada mediante método
hermenêutico-sistêmico, que parte da premissa de que as normas jurídicas não existem
isoladamente, mas integram sistema normativo coerente e harmônico, devendo ser interpretadas
à luz dos princípios e valores constitucionais. Dessa forma, a tributação dos CBIOs foi
examinada não apenas sob o prisma da legislação tributária específica, mas principalmente
considerando sua inserção no contexto mais amplo do ordenamento constitucional,
especialmente quanto aos deveres estatais de proteção ao meio ambiente e de promoção do
desenvolvimento sustentável.
O procedimento de análise compreendeu três etapas fundamentais. Primeiramente, a
etapa descritiva, na qual se procedeu ao mapeamento e à sistematização do arcabouço
normativo aplicável à proteção ao meio ambiente e, consequentemente, aos CBIOs,
identificando as normas constitucionais, legais e infralegais pertinentes. Em seguida, a etapa
analítica, mediante a qual os dados coletados foram examinados criticamente à luz do
referencial teórico dos direitos fundamentais, da teoria da proibição de proteção insuficiente e
da função extrafiscal da tributação, identificando as tensões e contradições entre o regime
tributário vigente e os deveres constitucionais de proteção ambiental. Por fim, a etapa
propositiva, mediante a qual foram apresentados argumentos que buscam sustentar a ação
estatal, por meio de iniciativa legislativa, para limitar a tributação incidente nas vendas dos
Créditos de Descarbonização e, com isso, aprimorar o tratamento tributário dos CBIOs,
considerando os limites constitucionais derivados do direito fundamental ao meio ambiente e a
utilidade da função extrafiscal da tributação na promoção de objetivos ambientais.
A originalidade desta pesquisa reside justamente na proposição de utilização da
característica extrafiscal do direito tributário, à luz do direito fundamental ao meio ambiente,
para limitar a tributação incidente sobre os CBIOs, articulando, para tanto, a teoria dos direitos

fundamentais – especialmente a teoria da aplicabilidade imediata e dos deveres de proteção – e
a análise do regime tributário dos Créditos de Descarbonização. Conecta-se a teoria da
proibição de proteção insuficiente, tradicionalmente desenvolvida no contexto dos direitos de
defesa clássicos, com a proteção de instrumentos econômicos de política ambiental. Demonstrase que a proibição de proteção insuficiente não se limita a impedir omissões legislativas
absolutas, mas também abrange situações em que a atuação estatal, embora existente, revela-se
manifestamente inadequada ou insuficiente para a proteção do bem jurídico tutelado.
A relevância prática da pesquisa manifesta-se na possibilidade de fundamentar
juridicamente a revisão do tratamento tributário dos CBIOs, fornecendo subsídios para a
atuação do Poder Legislativo e do Poder Executivo na correção das distorções identificadas. As
diretrizes propostas não constituem meras recomendações de política pública, mas decorrem
logicamente da aplicação dos princípios constitucionais que estruturam o Estado Democrático
Socioambiental de Direito consagrado pela Constituição de 1988.
Por fim, a pesquisa contribui para a consolidação de uma dogmática constitucional
ambiental aplicada ao direito tributário, demonstrando que o Sistema Tributário Nacional não
pode ser neutro em relação aos objetivos de proteção ambiental, devendo ser instrumentalizado
– mediante adequado manejo da extrafiscalidade – para a concretização dos direitos
fundamentais e dos objetivos constitucionais relacionados à construção de uma sociedade
sustentável e ao cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em
matéria climática.
Avançamos, assim, para a análise do nascimento do Estado de Direito Ambiental e de
seus desdobramentos no ordenamento jurídico brasileiro.
2. O nascimento do Estado de Direito Ambiental
A própria ideia de Estado como atualmente concebida é diretamente ligada ao
reconhecimento ao longo da história dos direitos fundamentais da população, resultantes da
limitação do poder real, de origem divina, em decorrência da crise da sociedade medieval1.
Com o passar dos anos e com a evolução da sociedade, várias formas de Estado tomaram
forma: Estado absolutista; de polícia; constitucional, liberal ou de direito; e social, segundo as
conceituações de Sgarbossa e Iensue2. Neste ponto, tão somente serão tecidos comentários a
respeito do Estado Social, para não fugir do tema analisado.
1

BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da política. Tradução de Marco Aurélio
Nogueira. 6. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 68.
2
Sgarbossa, Luís Fernando; Iensue, Geziela. Teoria do Estado Moderno e Contemporâneo: fundamentos do Direito
Público e do Direito Constitucional. / Luís Fernando Sgarbossa. / Geziela Iensue. / 1ª ed./Campo Grande: Instituto
Brasileiro de Pesquisa Jurídica, 2018.

O Estado Social nasceu após o fracasso do modelo liberal, onde a premissa era de um
Estado mínimo, não interventor, funcionando sob a ideia da livre iniciativa em proveito da
sociedade, almejando garantir uma melhor qualidade de vida para a maioria da população,
obrigação esta justificadora da tomada de uma conduta interventora nas mais variadas facetas
da vida dos cidadãos, transmutando-se, inclusive, em função da defesa ambiental, contexto este
que justifica a denominação como Estado Socioambiental3, Estado Ambiental4, “Estado póssocial, Estado do Ambiente5”, “Bem-estar Ambiental6” ou “Estado Socioambiental7”.
O Estado, então reformulado, passou a exercer atividade de regulação da sociedade, e
do mercado e de prestação de serviços e fornecimento8 de bens à sociedade. Legitimando-se
por aquilo que faz, devendo garantir o mínimo de segurança material que assegura ao indivíduo,
condições de subsistência, com enfoque naqueles mais vulneráveis ou inaptos de promover a
sua subsistência.9
Há quem chame esta fase de Estado de bem-estar social, conhecido também como
welfare state, ideia que pode ser resumida justamente na obrigação de o Estado garantir o
mínimo de certos bens e serviços essenciais – tais como assistência médica, moradia, educação,
proteções trabalhistas10 – necessários a existência digna dos cidadãos.
Neste contexto, diante da realidade atual, onde os efeitos das mudanças climáticas são
sentidos ao redor de todo o globo, também se passou a exigir do estado que proporcionasse a
defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, necessário ao regular desenvolvimento
da vida na terra. Obrigação advinda do direito fundamental a vida digna, que somente se
concretiza em um ambiente equilibrado e saudável11, cujas normas constitucionais impõem e
vinculam a atuação administrativa12.
3

PAZINATO, Liane Hüning. Extrafiscalidade ambiental: a extrafiscalidade nos impostos brasileiros como
instrumento jurídico-econômico de defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Rio de Janeiro, 2020, p.
16.
4
PAZINATO, Liane Hüning. Extrafiscalidade ambiental: a extrafiscalidade nos impostos brasileiros como
instrumento jurídico-econômico de defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Rio de Janeiro, 2020, p.
42.
5
SILVA, Vasco Pereira da. Verde cor de Direito: Lições de Direito do ambiente. Lisboa: Almedina, 2002, p. 23.
6
BIRNFELD, Liane Francisca Huning; BIRNFELD, Carlos André Hüning. O funrural e sua
(in)constitucionalidade. Delfos. Pelotas, 2010, p. 66.
7
MOLINARO, Carlos Alberto. Direito Ambienta: proibição ao retrocesso. Porto Alegre: Livraria do Advogado
Editora, 2007, p. 104.
8
SGARBOSSA, Leno Francisco; IENSUE, Gilmar Antônio Bedin. Teoria do Estado: uma introdução crítica. 3.
ed. rev. e atual. Curitiba: Juruá, 2018, p. 150.
9
SGARBOSSA; IENSUE, p. 152.
10
BIRNFELD, Carlos André. Cidadania ecológica. Pelotas: Delfos Editora, 2006, p. 43.
11
MOLINARO, Carlos Alberto. Direito Ambienta: proibição ao retrocesso. Porto Alegre: Livraria do Advogado
Editora, 2007, p. 104.
12
BENJAMIN. Antonio Herman. Meio ambiente e constituição: uma primeira abordagem. In: CONGRESSO
INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL: 10 ANOS DA ECO-92: O DIREITO E O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL., 6., 03 a 06 de junho ed. 2002, São Paulo. Anais (...). São Paulo, 2002.

Assim, a Carta Magna de 1988 em seu art. 225, elevou o meio ambiente a um status de
direito fundamental, despontando como um novo valor constitucional, equiparando-o a direitos
tão essenciais quanto a saúde e a educação. Esta inclusão reflete não apenas uma preocupação
com o bem-estar das gerações presentes, mas também com as futuras. O texto constitucional
não se limita a reconhecer o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas também
impõe ao Estado e à sociedade o dever de protegê-lo e preservá-lo, para estas e futuras gerações.
Sarlet e Fensterseifer13 lecionam que este valor é apto a inclusive, quando se fizer
necessário para assegurar uma vida digna e saudável à esta e às futuras gerações, limitar a
própria autonomia da vontade e dos demais direitos fundamentais do ser humano.
Benjamin afirma que o Estado deve atuar preventiva e positivamente para assegurar o
direito de todos os cidadãos através de benefícios fiscais e liberdade contra riscos ambientais14,
adicionando um dever de não degradar e “(...) modifica o substrato normativo que circunda o
funcionamento do Estado”, legitimando, facilitando e obrigando uma intervenção estatal na
defesa ambiental15.
A proteção ao meio ambiente foi inserida no texto constitucional seguindo as premissas
delimitadas na Declaração sobre o Ambiente fruto da Conferência das Nações Unidas em
Estocolmo, Suécia em 1972, que reconheceu que o meio ambiente equilibrado é um direito
fundamental da humanidade.
Nessa declaração, entendeu-se que para o homem poder fruir de sua liberdade plena,
somente seria possível em um meio-ambiente equilibrado, declarando que o homem deve
aplicar seus conhecimentos a chegar a um meio ambiente melhor, sendo a defesa e
melhoramento do meio ambiente para as presentes e futuras gerações se converteu em meta
inafastável da humanidade16.
Foi na Declaração sobre o Ambiente Humano da ONU de 1972, que se inaugurou novos
fundamentos ao Direito Ambiental contemporâneo, por princípios como do direito humano a

13

SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: estudos sobre a
constituição, os direitos fundamentais e a proteção do meio ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p.
33.
14
BENJAMIN, 2002, p. 95.
15
Ibid.
16
Declaração da Conferência da ONU no Ambiente Humano. Estocolmo, 5-16 de junho de 1972, p. 2, item 7.
Disponível em: https://cetesb.sp.gov.br/wp-content/uploads/sites/33/2016/09/Declaracao-de-Estocolmo-5-16-dejunho-de-1972-Declaracao-da-Conferencia-da-ONU-no-Ambiente-Humano.pdf. Acesso em: 28 jun. 2025.

um meio ambiente saudável17 e a proteção dos recursos naturais para as presentes e futuras
gerações18.
Em termos semelhantes, nasceu o art. 225 da Constituição Federal de 1988, o grande
núcleo constitucional da defesa ao meio ambiente, que criou a obrigação do poder público,
mediante utilização de todos os meios legislativos, administrativos, judiciais necessários para
defender, preservar e garantir a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, sendo este um direito de todos, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida.
Inegável, portanto, o protagonismo da defesa ao meio ambiente no texto constitucional,
justificador da adoção por este trabalho do conceito de Estado de Direito Ambiental.
2.1. A natureza dual da defesa ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o seu
antropocentrismo
A Constituição Federal de 1988 é a primeira a fazer constar a expressão “meio
ambiente”, apesar da Emenda Constitucional 1/1969 ter utilizado a expressão “ecológico”, em
seu art. 17219: “A lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento
agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades. O mau uso da terra impedirá o
proprietário de receber incentivos e auxílios do Governo”.
Como já ressaltado, a Carta de 88 possui como uma de suas principais características, a
universalização dos direitos individuais, sociais e difusos. Neste documento, o direito ao meio
ambiente é equiparado ao direito à saúde (art. 196) e educação (art. 205), por se tratar de um
direito de “todos”.
Quando das tratativas de elaboração da Carta Magna de 1988, a questão do meio
ambiente foi inserida, por meio de estudos prévios e participação de entidades da sociedade,
sendo incluídas em diversos títulos e capítulos, título VIII “Da Ordem Social”, Capitulo VI,
tratam o meio ambiente no seu artigo 225.
A Constituição Federal de 1988 outorgou ao meio-ambiente a conotação de direito
subjetivo e direito de titularidade coletiva.

17

Princípio 1 – O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida
adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar,
tendo a solene obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras. A este
respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a segregação racial, a discriminação, a opressão
colonial e outras formas de opressão e de dominação estrangeira são condenadas e devem ser eliminadas.
18
Princípio 2 – Os recursos naturais da terra incluídos o ar, a água, a terra, a flora e a fauna e especialmente
amostras representativas dos ecossistemas naturais devem ser preservados em benefício das gerações presentes e
futuras, mediante uma cuidadosa planificação ou ordenamento.
19
Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/emecon/1960-1969/emendaconstitucional-1-17-outubro1969-364989-publicacaooriginal-1-pl.html. Último acesso em 21/4/2025.

O caput do art. 225 é claro: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.”
A subjetividade e coletividade mencionadas é vista na expressão “todos”.
O uso do pronome “todo” alarga a abrangência da norma jurídica, não particularizando
quem tem o Direito ao meio ambiente, evitando que se exclua quem quer que seja. O direito ao
meio ambiente equilibrado é de cada um, como pessoa humana, independentemente de sua
nacionalidade, raça, sexo, idade, estado de saúde, profissão, renda ou residência20.
Neste contexto de abrangência geral e inclusão dentro dos direitos coletivos, o direito
ao meio ambiente cria um efeito oponível erga omnes, que pode ser exercido por meio da Ação
Popular Ambiental, prevista no art. 5º, LXXIII da CF/88.
Neste sentido, é preciso ter em mente, considerando os apontamentos até aqui
realizados, que após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a tutela ambiental não
pode ser vista como restrita a um único bem, vez que o bem jurídico “ambiente” não possui
apenas um critério objetivo de mensuração e proteção, trata-se de um bem jurídico deveras
complexo.
Trata-se da totalidade indissociável de todas as nuances necessárias a serem estudadas
para melhor compreender como promover a sua salvaguarda e regular as relações jurídicotributárias.
Autores que se debruçam sobre o estudo do direito ao meio ambiente, além de lidarem
com a complexidade das características físicas do que seria meio ambiente, e efeitos práticos
da conduta humana no seu regular funcionamento, também enfrentam certas dificuldades
teóricas, pois estamos diante de um direito individual e coletivo ao mesmo tempo, classificado
como “direito fundamental da pessoa”, não referido apenas ao gozo de um meio ambiente
equilibrado, mas também ao dever de sua conservação que é atribuído à toda a coletividade21.
Além da dualidade entre direito individual e difuso, houve por muito tempo discussões
acerca da natureza deste direito ser antropocêntrica ou ecocentrica, ou seja, se o meio ambiente
apresentaria um valor próprio – segundo a perspectiva ecocentrica, a tutela do meio ambiente
se dá, pois, a natureza seria um bem autônomo – , ou se o seu valor estaria vinculado à o que

20
21

MACHADO, 2011, p. 133
MACHADO, 2011, p. 134.

ele representa ao homem, chamada perspectiva antropocêntrica – onde a defesa do meio
ambiente tem como finalidade a proteção da vida humana22.
Abi-Eçab e Kurkowski23, entendem que “a visão antropocêntrica é aquela segundo a
qual o meio ambiente precisa ser preservado apenas para atender aos interesses humanos, pois
o homem é o centro de todas as coisas”. Logo, é o homem o sujeito do direito a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Ressaltam, inclusive, a existência de uma versão mais
moderada da visão antropocêntrica “que propõe o equilibro entre as necessidades humanas e a
preservação do meio ambiente como condição necessária para assegurar o futuro de ambos”24.
Quanto a visão biocêntrica ou ecocêntrica, os autores entendem que “o meio ambiente
possui valor intrínseco (em si mesmo) e que o ser humano é apenas uma espécie a ser preservada
no mesmo nível que as demais”25
A visão antropocêntrica por muito tempo foi adotada como regra, assumindo a forma
moderada anteriormente mencionada. Pazinato26 destaca que se percebe na Constituição de
1988 “um posicionamento do ser humano como inseparável da comunidade biótica, restando
clara a adoção da concepção do antropocentrismo alargado”.
Quando o assunto é a defesa dos animais, houve, inclusive, recente decisão Superior
Tribunal de Justiça no Recurso Especial 1.797.175/SP27 afastando a vertente exclusivamente
antropocêntrica ao estender a dignidade para os animais não humanos (dignidade animal) bem
como para todas as formas de vida em geral.
José Afonso da Silva ressalta que existem referencias constitucionais explícitas e
implícitas a proteção do meio ambiente, “sendo as explicitas o art. 43, §2º, inciso IV e §3º; art.
40, XIV e XVI; art. 91, §1º, inciso III; art. 129, III; art. 170, II, II VI; art. 174 §3º e §4º; art.
225, e as implícitas destacam-se os arts. 196 a 200 da Constituição Federal”28.
Inegável que a tutela ambiental vem aos pouco adotando o conceito alargado do
antropocentrismo, buscando proteger todas as formas de vida e não somente a humana29.

22

PAZINATO, 2020, p. 43.
ABI-EÇAB, Pedro; KURKOWSKI, Rafael S. Direito Ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Grupo GEN, 2022, p.
18.
24
ABI-EÇAB; KURKOWSKI, 2022, p. 18.
25
Ibid.
26
PAZINATO, 2020, p. 45
27
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.797.175/SP. Recorrente: Maria Angélica Caldas
Uliana; Relator: Ministro Og Fernandes; Segunda Turma; julgamento em 21 mar. 2019; publicação no DJe em 28
mar. 2019. Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/692205375/recurso-especial-resp-1797175sp-2018-0031230-0. Acesso em: 4 abr. 2024.
28
SILVA. José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. Ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 60-66.
29
PAZINATO, 2020, p. 47.
23

A sua natureza dual e antropocêntrica alargada foram reforçadas, com o advento da EC
132/23, quando a defesa do meio ambiente passou a ser considerado como princípio norteador
do Sistema Tributário Nacional, por expressa previsão do §3º, art. 145 CF/88.
Sobre o assunto, a professora Denise Lucena traz explica com clareza solar o cenário
atual após a inclusão do §3º acima mencionado30:
(...) Aqui, a constituição se altera para se adaptar à nova realidade global, no âmbito
da qual a mudança climática e o desequilibro ambiental se tornam problemas de
grande relevância no contexto global, exigindo medidas concretas nos ordenamentos
jurídicos vigentes.
A sustentabilidade ambiental integra os debates contemporâneos, exigindo um novo
direcionamento na elaboração e aplicação das normas tributárias. É importante frisar
esse novo contexto, pois é com amparo nele que se exigirá os demais tributos também
se direcionarem em prol da defesa do meio ambiente (...)

Da mesma forma a sua natureza coletiva e transgeracional é vista inclusive como critério
de concessão de incentivos regionais, nos termos do recém inserido §4º do art. 43 CF/88.
O direito constitucional ao meio ambiente, traduz a obrigação pessoal e coletiva de dever
e direito, individual e coletivo, primando pela continuidade da existência da espécie e
almejando proporcionar a maior qualidade de vida para todos, sem qualquer distinção, razão
pela qual, o Direito ao Meio Ambiente é indissociável da dignidade da pessoa humana e deve
por expressa permissão constitucional, regular as relações tributárias para a sua salvaguarda.
Milaré destaca que o art. 225 da Constituição Federal, criou para o Poder Público um
dever constitucional, geral e positivo, representado por verdadeiras obrigações de fazer, vale
dizer, de zelar pela defesa (defender) e preservação (preservar) do meio ambiente31.
Quanto ao dever de proteção ambiental, sempre é válido relembrar as lições de Alexy
acerca dos conceitos de ações positivas, que exigem do Estado um dever fazer:
O conceito de direito a ações positivas do Estado compreende direitos de tipos
completamente diferentes, que se deixam classificar juridicamente de modos
diferenciados. Um deles é a classificação em (1) direitos à proteção, (2) direitos à
organização e ao procedimento e (3) direitos sociais. Apesar de consideráveis
distinções e com relação à estrutura e ao conteúdo desses direitos, há uma
característica comum que justifica a sua reunião em um grupo. Todos eles requerem
ações positivas. Para a sua não-violação, não basta que o Estado se omita em intervir
nos respectivos âmbitos de proteção, tais como a vida, a liberdade e a propriedade. O
Estado deve fazer algo.32

30

CAVALCANTE, 2024, p. 77.
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prática e jurisprudência, glossário. 2. Ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001, p. 235.
32
ALEXY. Robert. Da estrutura dos direitos fundamentais à proteção. Revista do Programa de Pós-graduação em
Direitos da Universidade Federal da Bahia, Salvador, v. 2, n. 17, 2008, p. 341. (Homenagem ao professor Luiz de
Pinho Pedreira).
31

Quando criou o dever jurídico do Estado e de toda coletividade, a Carta Maior não
faculta a disponibilidade de decidir sobre a proteção ou não proteção do ambiente. Ela impõe
um claro dever de proteção ambiental33.
Nesta senda, Canotilho destaca que quando as Constituições individualizam o meio
ambiente como um propósito do Estado e da comunidade, estas são normas impositivas, que
além de imporem ao legislador o dever de criar medidas de proteção ambiental, criam uma
obrigação permanente de atualização e aperfeiçoamento dos instrumentos jurídicos, veja:
As normas-fim e normas-tarefas ambientalmente relevantes são normas
constitucionais impositivas. Por isso, impõem ao legislador e outras entidades
(autonomias locais) o dever de adoptar medidas de proteção adequadas à proteção
ambiental. Mas não apenas isso. A doutrina salienta que as normas-fim ecológica e
ambientais constitucionalmente consagradas tem um caráter dinâmico que implica
uma permanente actualização e aperfeiçoamento dos instrumentos jurídicos
destinados à proteção do ambiente perante os novos perigos de agressões ecológicas34.

Nota-se que a ideia de proteção ambiental inserida na Constituição Federal cria anto
como direito individual, quanto como normas-fim e tarefas-fim do Estado, obrigando-lhe no
dever de combater os perigos incidentes sobre o ambiente a fim de garantir o direito à vida, à
integridade física e à saúde, bem como proteger a qualidade de vida dos particulares, adotando
“medidas de proteção adequadas à proteção ambiental35”36.
Nesta senda das medidas de proteção adequadas a proteção ambiental, Fiorillo ressalta
que o direito ambiental está compreendido entre as funções de legislar, julgar e gerenciar o
Estado Democrático de Direito ante a obediência à dignidade da pessoa humana, valores sociais
do trabalho e livre iniciativa, soberania, cidadania e pluralismo político:
Destarte, a existência de um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
pressupõe, inicialmente, a obediência a alguns fundamentos específicos, a saber:
- Direito ambiental brasileiro está vinculado à dignidade da pessoa humana (art. 1º,
III), ou seja, a pessoa humana é a verdadeira razão de ser do direito ambiental;
- Direito ambiental brasileiro está vinculado aos valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa (art. 1º, IV), a saber, a econômica capitalista que visa à obtenção do lucro
estará sempre presente nas relações jurídicas ambientais balizada pelos valores
maiores e superiores da dignidade da pessoa humana o que significa harmonizar a
ordem econômica com a defesa do meio ambiente (art. 170, VI da Constituição
Federal);
- Direito ambiental brasileiro está vinculado à soberania (art. 1º, II da Constituição
Federal);
- Direito ambiental brasileiro está vinculado à cidadania (art. 1º, II da Constituição
Federal)
- Direito ambiental brasileiro está vinculado ao pluralismo político (art. 1º, V) [...]
Assim, nosso direito ambiental tem princípios gerais e objetivos claramente
positivados e que serão articulados em proveito do povo dentro de uma estrutura de
33

Pazinato, 2020, p. 48.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjectivo. In: CANOTILHO, José
Joaquim Gomes. A tutela jurídica do ambiente: presente e futuro. Coimbra: Universidade de Coimbra; Coimbra
Editora, 2005 (Boletim da Faculdade de Direito), p. 51.
35
Ibid, p. 56.
36
Pazinato, 2020, p. 49.
34

poder realizada por meio de três grandes funções indicadas no art. 2º da Carta Maior
(os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário) que hoje configuram estrutura
normativa na qual dada poder exerce funções preponderante e sendo certo que o
direito ambiental estará compreendido dentre as funções de legislar julgar e
“gerenciar” o Estado Democrático de Direito.37

Não só o Estado ou a sociedade possuem o dever de proteger o meio ambiente, mas
também é dever do cidadão. O homem, na condição de cidadão, torna-se detentor do direito a
um meio ambiente saudável e equilibrado e também sujeito ativo do Dever Fundamental de
proteção do meio ambiente, como ressalta Medeiros38:
(...) o homem, na condição de cidadão, torna-se detentor do direito a um meio
ambiente saudável e equilibrado e também sujeito ativo do Dever Fundamental de
proteção do meio ambiente, de tal sorte que propomos a possibilidade de se instituir
no espaço participativo e na ética, uma caminhada rumo a um ordenamento jurídico
fraterno e solidário. Ancora-se a análise da preservação ambiental como um direito
fundamental, constitucionalmente reconhecido. Porém, esta não é a única questão
suscitada: a proteção ambiental constitui-se em responsabilidade tanto do indivíduo
quanto da sociedade, admitindo suas posições no processo de preservação, reparação
e promoção, assim, reveladas como um dever fundamental. Como inerente do direito,
pressupomos a exploração dos conceitos de eficácia e de efetividade norma em relação
à aplicação de princípios jurídicos à proteção do meio ambiente.

Milaré pontua que o bem ambiental é “(...) de uso comum do povo”39, destinando-se
ao uso pela coletividade transcendendo a individualidade do sujeito e tornando-se um ativo de
uma coletividade indeterminada “tendo o Direito ao ambiente por missão a tutela de bens e
valores assim qualificados, não pode ser concebido dentro da dicotomia (público ou privada)
do Direito tradicional, mas como um direito difuso ou, como queiram, um direito de terceira
geração.”40
Neste toar o Supremo Tribunal Federal já definiu que o direito fundamental ao meio
ambiente equilibrado é um direito de terceira geração, à luz do princípio da solidariedade, pois
“(...) materializam poderes de titularidades coletivas atribuídos genericamente a todas as
formações sociais” e são tipicamente “(...) valores fundamentais indisponíveis”41, veja:
O direito a integridade do meio ambiente - típico direito de terceira geração - constitui
prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de
afirmação de direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não
à individuo identificado em sua singularidade, mas num sentido verdadeiramente mais
abrangente, à própria coletividade social.
Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) - que
compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais - realçam o princípio da
liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) que se identifica com as liberdades positivas, reais ou concretas - acentuam o princípio
da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade
37

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Fundamentos constitucionais do Direito Ambiental brasileiro. Revista da
Faculdade de Direito UFPR, [s.l], n. 50, 2009. p. 166-168.
38
MEDEIROS Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2004, p. 62.
39
MILARÉ, 2001, p. 115.
40
MILARÉ, loc. cit.
41
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Segurança nº 22.164-0, São Paulo, Rel. Min.
Celso de Mello, j. 30 out. 1995.

coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio
da solidariedade e constituem um momento importante no processo de
desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados,
enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial
inexauribilidade.42

Nesta mesma linha de raciocínio, Sarlet pontua que o diferencial dos direitos
fundamentais de terceira geração é “(...) titularidade transindividual (ou metaindividual) muitas
vezes indefinida e indeterminada que se revela a título de exemplo, especialmente no direito ao
meio ambiente e qualidade de vida”43.
Pode-se afirmar, portanto, que os direitos fundamentais se projetam em diferentes
dimensões – de primeira, segunda e terceira gerações –, coexistindo de maneira integrada e
complementar no texto constitucional.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, inserido na terceira dimensão,
não substitui os demais, mas os aperfeiçoa e amplia, ao agregar o princípio da solidariedade e
a responsabilidade coletiva.
2.2.

A aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais ambientais e a vinculação do

legislador tributário: da eficácia jurídica à efetividade como dever de proteção
A compreensão adequada do papel da tributação na proteção ambiental exige que se
enfrente uma questão teórica fundamental: qual é a natureza jurídica dos direitos fundamentais
ambientais e, mais especificamente, que tipo de vinculação eles exercem sobre o legislador
tributário?
A Emenda Constitucional nº 132/2023, ao inserir expressamente a defesa do meio
ambiente como princípio que deve orientar o Sistema Tributário Nacional, não criou algo
inteiramente novo, mas explicitou e reforçou uma exigência que já decorria do próprio
reconhecimento constitucional do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Para compreender o alcance dessa vinculação e seus efeitos sobre a tributação dos
créditos de descarbonização, é imprescindível examinar as categorias dogmáticas que
estruturam a teoria dos direitos fundamentais, particularmente os conceitos de eficácia,
efetividade e aplicabilidade imediata.
Este tópico parte de uma premissa central que orientará toda a análise subsequente: o
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, consagrado no art. 225 da
Constituição Federal, é dotado de aplicabilidade imediata nos termos do art. 5º, parágrafo 1º,

42

BRASIL, loc. cit.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional.
São Paulo. Revista dos Tribunais. 2012, p. 262.
43

da Constituição, e essa aplicabilidade imediata produz efeitos vinculantes sobre todos os
poderes públicos, incluindo o legislador tributário.
Essa vinculação não é meramente retórica ou programática, mas constitui autêntico
dever jurídico de conformação, que impõe ao legislador tanto obrigações negativas quanto
positivas em matéria tributária ambiental. A aplicabilidade imediata significa que o direito
fundamental ao meio ambiente não depende de intermediação legislativa para existir
juridicamente e produzir efeitos, mas não significa que dispense completamente a atuação do
legislador para alcançar sua plena efetividade social.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 representou uma profunda reformulação da
ordem tributária nacional, redefinindo não apenas a estrutura de arrecadação, mas sobretudo os
valores constitucionais que devem orientar a tributação.
O novo art. 145, § 3º, da Constituição Federal, ao determinar que “o Sistema Tributário
Nacional deve observar os princípios da defesa do meio ambiente”, introduziu expressamente
a dimensão ecológica da tributação, reafirmando o status constitucional da função extrafiscal
ambiental do sistema tributário.
Esse comando constitucional, no entanto, não é meramente programático. Ele
materializa a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
(art. 225 da CF), exigindo que as normas tributárias atuem concretamente em favor da
sustentabilidade e não resultem em proteção insuficiente do bem ambiental.
O art. 5, §1º da CF/88 determina que as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais têm aplicação imediata.
Neste ponto é necessário ressaltar que enquanto existem muitas discussões doutrinárias
acerca da validade, existência e vigência das normas, as quais não se é possível achar a uma
opinião comum entre os autores, não parece existir dúvidas acerca da distinção entre vigência
e eficácia, que, entre elas, existe uma correlação dialética de complementariedade44.
Assim, neste trabalho adota-se o conceito de eficácia no sentido de vinculação à
aplicabilidade da norma jurídica. Todavia existem a diferença entre a eficácia jurídica e a social,
sendo a social vinculada a ideia de efetividade45.
José Afonso da Silva elenca as diferenças entre a eficácia jurídica e a social (real
obediência e aplicação no plano dos fatos). Quando a eficácia jurídica, o autor entende que tal

44

FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio; DINIZ, Maria Helena; GEORGAKILAS, Ritinha Alzira Stevenson.
Constituição de 1988: legitimidade, vigência e eficácia, supremacia. São Paulo: Atlas, 1989. p. 67.
45
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 48 e
ss.

instituto designa a “qualidade de produzir, em maior ou menor grau, efeitos jurídicos ao regular,
desde logo, as situações, relações e comportamentos nela indicados; nesse sentido, a eficácia
diz respeito à aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma, como possibilidade de
sua aplicação jurídica. Possibilidade e não efetividade”46.
Barroso pontua que a noção de efetividade significa, portanto, a realização do Direito,
o desempenho concreto de sua função social, representando a materialização no mundo dos
fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever
ser normativo e o ser da realidade social.47
Portanto não havia como dissociar a noção de eficácia jurídica da aplicabilidade das
normas jurídicas, na medida em que a eficácia jurídica consiste justamente na possibilidade de
aplicação da norma aos casos concretos, com os consequentes efeitos jurídicos que lhe são
inerentes48.
É nesta linha que José Afonso da Silva leciona:
(...) eficácia e aplicabilidade são fenômenos conexos, aspectos talvez do mesmo
fenômeno. Encarados por prismas diferentes: aquela como potencialidade; esta como
realizabilidade, praticidade. Se a norma não dispõe de todos os requisitos para sua
aplicação aos casos concretos, falta-lhe eficácia, não dispõe de aplicabilidade. Essa se
revela, assim, como a possibilidade de aplicação. Para que haja essa possibilidade, a
norma há que ser capaz de produzir efeitos jurídicos. 49

Sarlet parte da premissa de que eficácia e aplicabilidade são conexos, não sendo possível
falar de norma eficaz e destituída de aplicabilidade, o que não significaria que em sendo
aplicável, venha a ser aplicada ou mesmo a forma se dará a aplicação. Assim, eficácia jurídica
abrangeria a noção de aplicabilidade e dela não poderia ser dissociada. Portanto, o autor entende
que uma norma eficaz seria sempre aplicável, mas poderão não ser aplicada, e assim não
alcançaria eficácia social ou efetividade50.
Eficácia jurídica seria, portanto, definida como a possibilidade (ser apta) de a norma
vigente (que efetivamente exista no mundo jurídico) ser aplicada aos casos concretos e de – na
medida de sua aplicabilidade – gerar efeitos jurídicos, ao passo que a eficácia social (ou
efetividade) pode ser considerada com englobando tanto a decisão pela efetiva aplicação da
norma (juridicamente eficaz), quando o resultado concreto decorrente – ou não – desta
aplicação.51
46

SILVA, loc. cit., p. 55-56.
BARROSO. Luis Roberto. O direito Constitucional e a efetividade de suas normas. 5. Ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2001, p. 49/50
48
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na
perspectiva constitucional. 14. Ed. revisada e atualizada. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2024, p. 247.
49
SILVA, loc. cit. p. 49-50.
50
SARLET, loc. cit., p. 248.
51
SARLET, loc. cit., p. 250
47

Apesar das distinções entre eficácia jurídica e social, inexiste norma constitucional que
seja totalmente destituída de eficácia, ao passo que poderia ser possível defender uma graduação
da carga de eficácia destas normas52.
A doutrina, portanto, reconhece que determinadas normas da Constituição não possuem
condições de gerar de forma imediata os seus efeitos esperados – em virtude da falta de
normatividade suficiente –, dependendo, assim, de uma atuação legislativa para concretizar o
seu fim, motivo pelo qual também são denominadas normas de eficácia limitada ou reduzida.
Assim, as normas constitucionais estariam divididas em dois grupos. Aquelas que dependem de
intervenção legislativa para produzirem os seus efeitos e aquelas que por si só já apresentam
normatividade suficiente, e por isso, dispensam a interpositivo legislatoris53.
Assim, seria possível falar de normas constitucionais de alta densidade normativa –
dotadas de normatividade suficiente para produzir seus efeitos sem a intervenção do legislador,
e também de normas de baixa densidade normativa, que não possuem normatividade suficiente
para gerar seus principiais efeitos sem a intervenção do legislador – estas normas possuem uma
normatividade mínima, presente em todas as normas constitucionais, que lhe concede
determinado grau de eficácia. O critério decisivo, portanto, seria o da densidade normativa das
normas54.
Ultrapassadas tais premissas e voltando ao §1º do art., 5º da CF, convém ressaltar que a
Constituição Federal não distinguiu, para a possibilidade de aplicação imediata destes direitos
fundamentais, aqueles ligados à liberdade e aos ligados aos direitos sociais, estando todas as
categorias de direitos fundamentais sujeitas, a priori, ao mesmo regime jurídico de aplicação
imediata55, assim, seria possível sustentar a aplicabilidade imediata de todos os direitos
fundamentais, sejam os elencados no Catálogo ou aqueles constantes em outras partes da
Constituição, ante a total ausência de vedação expressa à aplicação do §1º do art. 5º CF/8856.
A doutrina ao analisar o §1º do art. 5º CF/88, reconhece que a sua função decorre de a
pretensão do Constituinte não esvaziar o conteúdo dos direitos fundamentais, almejando
impedir que eles permanecessem como letra morta no texto da Constituição57.

52

DINIZ, Maria Helena. Norma Constitucional e Seus Efeitos, São Paulo: Saraiva, 1989, p. 104.
SARLET, loc. cit., p. 260.
54
SARLET, loc. cit., p. 262.
55
SARLET, loc. cit., p. 271.
56
SARLET, loc. cit., p. 272.
57
SARLET, loc. cit., p. 273.
53

Canotilho ensinou que Constituições podem ser consideradas um sistema aberto de
regas e princípios58. Por isso, mesmo que se pretenda negar o emprego da expressão “normas
programáticas”, em nada alteraria a existência, na Constituição de 1988, de normas que, pela
sua natureza exijam ação legislativa correspondente59. As normas programáticas exercem
relevante papel na ordem constitucional, pois funcionam como compromissos políticos que
bucam atender as diversas facções e grupos sociais exigidos no momento da sua
institucionalização60.
Não há como negar, portanto, a existência no catálogo dos direitos fundamentais, de
institutos que assumem a natureza de norma programática, ou, ao menos, normas que criam fins
e tarefas para os órgãos estatais ou, também, ordens ao legislador. Assim é certa a existência de
direitos fundamentais vestidos de feição de norma programática dotadas de certo grau de
eficácia e aplicabilidade61.
Assim, Ingo Sarlet é certeiro ao pontuar que não teria como levar a sério do direitos
fundamentais brasileiros sem levar a sério a norma do §1º, art. 5º CF/88, ressaltando a
necessidade de não medirmos adequadamente o seu significado. Tal preceito teria a sua
aplicação vinculada apenas aos direitos fundamentais e não a todas as normas constitucionais,
assumindo assim, uma relevância não meramente secundária62 pois impõe ao Estado o dever de
maximizar o a eficácia dos direitos fundamentais63.
Esta norma, inclusive, possui caráter dirigente e vinculante, com principal pretensão de
dar real efetividade aos direitos fundamentais, como ensina Flávia Piovesan64:
(...) assegurar a força vinculante dos direitos e garantias de cunho fundamental, ou
seja, objetiva tornar tais direitos prerrogativas diretamente aplicáveis pelos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário (...) investe os poderes públicos na atribuição
constitucional de promover as condições para que os direitos e garantias fundamentais
sejam reais e efetivos.

Há também aqueles doutrinadores65 que entendem que a norma contida no §1º do art. 5º
da CF/88 vincula todos os órgãos públicos e particulares aos direitos fundamentais, no sentido

58

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 5. ed., totalmente refund. e aum., 2. reimpr.
Coimbra: Almedina, 1992, p. 171 e ss.
59
SARLET, loc. cit., p. 275.
60
CANOTILHO, loc. cit., P. 184-186
61
SARLET, loc. cit., p. 275-276.
62
SARLET, loc. cit., p. 277.
63
Piovesan, Flávia. Constituição e Transformação social: a eficácia das normas
constituintes programáticas e a concretização dos direitos e garantias
fundamentais. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo,
1992, p. 73
64
PIOVESAN, Flávia. Proteção judicial contra omissões legislativas: ação direta de inconstitucionalidade por
omissão e mandado de injunção. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 92.
65
Grau, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica), 3. Ed., São Paulo:
Malheiros, 1997, p. 312 e ss; STEINMETZ, Wilson Antônio. O dever de aplicação imediata de direitos e garantias

de que a administração pública está obrigada a aplicá-los, e os particulares a cumpri-los,
independente de ato legislativo ou administrativo.
Contudo, Sarlet66 adverte que nenhuma das concepções extremadas sobre o alcance do
§1º do art. 5º da CF/88 pode ser integralmente acolhida com todas as suas consequências.
De um lado, mostra-se insustentável a posição que nega qualquer força normativa ao
referido dispositivo, sob o argumento de que não seria possível transformar uma norma
incompleta e carente de concretização em direito imediatamente aplicável e plenamente eficaz,
já que isso contrariaria a própria natureza das coisas.
Segundo o autor, se fosse para capitular diante dessa constatação e considerar o preceito
como inexistente ou desprovido de conteúdo, não haveria qualquer diferença entre os direitos
fundamentais e os demais dispositivos constitucionais. Tal posição extremamente simplista e
pessimista não poderia prosperar, especialmente quando se verifica que diversas outras
constituições preveem dispositivos análogos ao §1º do art. 5º, o que não faria qualquer sentido
caso se tratasse apenas de preceito ineficaz e desnecessário.
Por outro lado, a posição situada no extremo oposto também deve ser avaliada com
cautela.
Trata-se daquela que sustenta ser possível considerar todos os direitos fundamentais
como normas diretamente aplicáveis, capazes de alcançar sua plena eficácia independentemente
de qualquer ato concretizador, por força exclusiva do disposto no art. 5º, §1º da CF.
Embora fosse teoricamente possível argumentar que os órgãos judiciários podem
sempre remover lacunas normativas em casos concretos sem afronta ao princípio da separação
dos poderes, existem certas barreiras que impedem o acolhimento absoluto dessa solução, tais
quais os limites impostos pela reserva do possível, a falta de qualificação técnica dos tribunais
para implementação de determinados programas socioeconômicos e a eventual colisão com
outros direitos fundamentais representam, dentre outros aspectos, fatores que exercem
influência decisiva.
Seria, portanto, necessário encontrar uma proposta intermediaria para melhor
possibilidade de afirmação e realização prática dos direitos fundamentais.
Assim, partindo da premissa já exposta de que existem direitos fundamentais que
possuem normatividade suficiente para produzir seus efeitos sozinho e aqueles direitos
fundamentais que não possuem normatividade suficiente para tanto, que dependem de atuação

fundamentais na jurisprudência do STF e nas interpretações da literatura especializada. In: SARMEN, Daniel, Ingo
Wolfgang (Coords.). Direitos Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balanço e crítica, 2011, p. 113 e ss.
66
SARLET, loc. cit., p. 278.

legislativa para gerar a plenitude de seus efeitos, seria possível entender que a premissa mais
adequada ao §1º do art. 5º da CF/88 é que a norma nele contida possui cunho indiscutivelmente
principiológico, sendo tanto um mandado de otimização (ou maximização) para estabelecer aos
órgãos a tarefa de reconhecerem a maior eficácia possível aos direitos fundamentais67.68
Portanto, tal norma não poderia resolver a aplicação dos seus efeitos de forma imediata
na maneira da lógica das regras, do tudo ou nada, motivo pelo qual o seu alcance depende da
análise de cada caso concreto e das normas fundamentais que estão em discussão.
Isto porque, um direito fundamental não se constitui como uma posição jurídica singular
e uniforme, mas sim como um feixe complexo e diferenciado de posições jurídicas. Esses
direitos assumem simultaneamente uma dupla dimensão: uma função positiva – que demanda
prestações e ações estatais – e uma função negativa – que exige abstenção e respeito por parte
do Estado.
Essa dualidade funcional dos direitos fundamentais, aliada à sua natureza multifacetada,
implica que, embora todos estejam submetidos ao regime da aplicabilidade imediata previsto
no §1º do art. 5º da CF/88, sua eficácia jurídica não será uniforme ou idêntica. A aplicação direta
de uma norma de direito fundamental não conduz necessariamente às mesmas consequências
jurídicas em todos os casos, precisamente porque a estrutura normativa e o conteúdo de cada
direito podem exigir diferentes graus de densificação normativa.
Assim, enquanto determinados direitos fundamentais – especialmente aqueles de caráter
negativo,

como

as

liberdades

clássicas

–

podem

ser

imediatamente

exigíveis

independentemente de qualquer atuação do legislador infraconstitucional, outros – notadamente
os direitos sociais prestacionais – podem necessitar de maior concretização legislativa para que
produzam a plenitude de seus efeitos. Portanto, a aplicabilidade imediata não eliminaria a
relevância da atuação do legislador ordinário, que permanece decisiva para a efetivação de
parcela significativa dos direitos fundamentais.
Quanto a isto é importante ressaltar que os direitos fundamentais podem ser divididos
em direitos fundamentais de defesa e direito a prestações.
Os direitos fundamentais de defesa são caracterizados por estabelecerem uma obrigação
negativa para o poder público, que deve se abster de intervir em determinadas esferas de
liberdade individual, admitindo-se ingerências estatais apenas nas hipóteses e sob as condições
expressamente previstas. Ou seja, os direitos fundamentais de defesa dos cidadãos possuem
uma dupla perspectiva, pois: a) constituem, num plano jurídico-objetivo, normas de
67
68

Tal noção envolve a teoria de Dworkin, Alexy e Silva, que serão devidamente abordadas em tópico pertinente.
SARLET, loc. cit., p. 279.

competência negativa para os poderes públicos, proibindo fundamentalmente as ingerências
destes na esfera individual; e b) implicam, num plano jurídico-subjetivo, o poder de exercer
positivamente direitos fundamentais e de exigir omissões dos poderes públicos, de forma a
evitar agressões lesivas por parte dele.69
Estão incluídos neste grupo, aqueles direitos fundamentais de primeira dimensão,
tradicionais direitos de liberdade e igualdade, abrangendo ainda, as mais diversas posições
jurídicas que os direitos fundamentais intentam proteger contra ingerências dos poderes
públicos e contra entidades particulares, manifestando-se até na garantia de livre manifestação
da personalidade, autodeterminação (autonomia), direitos políticos, garantias fundamentais e
parte dos direitos sociais. Também estão inseridos neste grupo parte dos direitos fundamentais
sociais e políticos (existem direitos sociais de natureza prestacional também – saúde, educação,
assistência social etc).70
Já os de prestação implicam numa postura ativa do Estado, no sentido de ele estar
obrigado a colocar à disposição dos indivíduos, prestações de natureza jurídica e material
(fática), se encaixando no âmbito dos direitos de segunda dimensão71.
Quanto ao direito a prestações, deve-se levar em conta que eles abrangem um feixe
complexo e não necessariamente uniforme de posições jurídicas, que podem variar quanto ao
seu objeto, seu destinatário e estrutura jurídico-positiva, resultando em reflexos na sua eficácia
e efetivação. Quanto aos direitos prestacionais conforme o objeto destacam-se as prestações
jurídicas (ou normativas) e direitos a prestações fáticas (ou materiais), englobando também, a
categoria de direitos de proteção, no sentido de medidas ativas de proteção de posições jurídicas
fundamentais dos indivíduos pelo Estado e os direitos à participação na organização e no
procedimento72.
No entanto, atualmente a abordagem tomada na condução desta matéria se dá de forma
mais complexa em razão das perspectivas positivas (direitos a prestações) e negativas (direitos
de defesa) estarem simultaneamente presentes, em maior ou menor medida em todas as
dimensões dos direitos fundamentais.73
Assim, os direitos fundamentais abrangeriam tanto direitos prestacionais (positivos)
quanto defensivos (negativos), partindo-se aqui do critério da natureza da posição jurídico69

CANOTILHO, loc. cit. p. 552.
SARLET, loc. cit., p. 177-181.
71
SARLET, loc. cit., p. 193
72
SARLET, loc. cit., p. 195.
73
FENTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteção do meio ambiente: a dimensão ecológica da
dignidade da pessoa humana no marco jurídico constitucional do estado socioambiental do direito. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2008, p. 187.
70

subjetiva reconhecida ao titular do direito, bem como da circunstância de que os direitos
negativos (notadamente os direitos à não intervenção na liberdade pessoal e nos bens
fundamentais tutelados pela Constituição) apresentam uma dimensão “positiva” (já que sua
efetivação reclama uma atuação positiva do Estado e da sociedade) ao passo que os direitos a
prestações (positivos) fundamentam também posições subjetivas “negativas”, notadamente
quando se cuida de sua proteção contra ingerências indevidas por parte dos órgãos estatais, de
entidades sociais e também de particulares.74
A eficácia dos direitos fundamentais em geral dependem da sua densidade normativa,
vinculada à forma de proclamação no texto e função basilar de cada direito fundamental, cuja
analise toma como critério a classificação entre direitos de defesa e os direitos a prestações.75
Os direitos de defesa – que geralmente são direcionados ao Estado, com caráter de
abstenção, de não-fazer – normalmente não depende da realização de prestações fáticas ou
normativas, tendo uma espécie de aplicabilidade imediata e a plena eficácia destes direitos
fundamentais, que já possuem normatividade suficiente para lhe outorgar independência da
concretização legislativa76.
Seria justamente nesta espécie de direitos que a norma do art. 5º §1º da CF possibilitaria
a sua aplicação imediata, sem qualquer intermediação concretizadora, assegurando plena
justiciabilidade destes direitos, no sentido de sua exigibilidade em juízo, como leciona Sarlet77
ao abordar Miranda.
Trata-se, portanto, de um verdadeiro direito subjetivo individual, que a norma
constitucional outorga ao particular uma situação subjetiva pura (um poder jurídico), cujo
desfrute imediato independe de qualquer prestação alheia, bastando, para tanto, uma atitude
abstencionista por parte do destinatário da norma.78 Assim a presunção de aplicabilidade
imediata e a máxima da maior eficácia possível devem aqui prevalecer – não só autorizando,
mas também impondo a aplicação imediata ao caso concreto pelos juízes e tribunais.79
Quanto aos direitos a prestação, desde já se pontua que estes também gozam de
aplicação imediata nos termos do art. 5º, §1º da CF/88, mesmo que a sua densidade normativa
seja baixa, estes direitos são aptos a gerar efeitos jurídicos, pois inexistem normas
74

SARLET, Direitos fundamentais sociais, “mínimo existencial” e direito privado: breves notas da possível
eficácia dos direitos sociais nas relações entre particulares”. Im: GALDINO, Flávio, SARMENTO, Daniel (orgs.).
Direitos fundamentais – estudos em homenagem a Riccardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 555.
75
SARLET, 2024, p. 283.
76
SARLET, loc. cit., p. 283/284.
77
SARLET, loc. cit., p. 284.
78
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social. Revista de
Direito Público nº 57-58, p. 242.
79
SARLET, loc. cit., p. 288.

constitucionais desprovidas de eficácia e aplicabilidade. A eficácia – decorrente diretamente da
Constituição – destes direitos é medida pela forma que foi positivada no texto e das
peculiaridades do seu objeto80.
Estes direitos têm por objeto precípuo conduta positiva do Estado, consistente numa
prestação de natureza fática e reclama uma crescente posição ativa nas esferas econômica e
social. Diante da sua natureza positiva, pressupõem que seja criada ou colocada à disposição a
prestação que constitui seu objeto, no sentido de garantirem a participação do povo na
distribuição pública de bens materiais e imateriais, podendo apresentar, inclusive, uma
dimensão negativa, pois a prestação que constitui o seu objeto não pode ser imposta ao titular
em potencial do direito.81
Além disso, a sua efetivação dependeria das circunstâncias socioeconômicas
envolvidas, motivo pelo qual tendem a ser positivados de forma vaga e aberta, deixando ao
legislador a indispensável liberdade de conformação na sua tarefa concretizadora.82
Estas normas, por sua vez, vestem-se com a roupagem de normas pragmáticas, podendo
serem nomeadas como normas constitucionais de cunho programático, por reclamarem, para
vir gerar a plenitude de seus efeitos, uma ação do legislador. São normas que apresentam a
característica comum de uma baixa densidade normativa – insuficiente para alcançarem plena
eficácia, pois normalmente são normas que estabelecem programas, finalidades e tarefas a
serem implementadas pelo Estado, ou possuem maior ou menor concretude dirigidas ao
Legislador.83
Apesar da nomenclatura, estas normas são dotadas de eficácia e não podem ser
consideradas meras proclamações de cunho ideológico ou político. São autênticas normas
jurídicas que mesmo sem qualquer ato concretizador se encontram aptas a desencadear algum
efeito jurídico.84
Canotilho explica que tais normas correspondiam às exigências do Estado Social de
Direito, inerentes à dinâmica de uma Constituição dirigente já que impõem ao Estado,
especialmente ao legislador, a tarefa de concretizar programas, fins, tarefas e ordens nelas
contidos.85

80

SARLET, loc. cit., p. 289-290.
SARLET, loc. cit., p. 291-292.
82
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, vol. IV, 2. Ed., Coimbra: Coimbra, 1993, p. 105.
83
SARLET, loc. cit., p. 300.
84
Ibid.
85
CANOTILHO, Joaquim José Gomes. Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador. Coimbra. Coimbra
Editora, 1982, p. 165 e ss.
81

A necessidade de atuação legislativa dos direitos sociais prestacionais de cunho
programático apenas se justificaria por questões envolvidas na separação dos poderes, já que a
realização destes direitos depende da disponibilidade dos meios e de progressiva execução de
políticas públicas na esfera socioeconômica, sem, contudo, perder a sua natureza de direito
fundamental de aplicabilidade direta, convivendo com o direito (inclusive o subjetivo)
fundamental, pois a eficácia é da norma em si.86
Assim, os direitos fundamentais vestidos de caráter programático – notadamente os
sociais -, não deveriam constituir um instrumento de ilusão, mas sim exercer uma função
sugestiva, apelativa, educativa e conscientizadora87.
Quando tratamos de direitos fundamentais de terceira dimensão, como o meio ambiente,
ambas as perspectivas positivas e negativas estão presentes, configurando um conjunto
complexo de posições jurídico-normativas para a tutela deste direito.
Ao tratar sobre o assunto, Fensterseifer invocou o entendimento de Vieira de Andrade
quando enquadrou o meio ambiente entre os direitos de solidariedade e explicou que estes
direitos caracterizariam uma quarta categoria de direitos fundamentais não englobada nos
conceitos até aqui desenvolvidos, pois formariam um conjunto de todos eles na forma de
direitos circulares, com uma espécie de horizontalidade característica em fortíssima dimensão
objetiva na medida em que resguardam bens que embora possam ser individualmente atribuídos
e gozados, seriam “bens comunitários de que todos são titulares”, pertencentes também as
gerações futuras.88
Adequada seria, então, a lição de Alexy que inseriu o direito ao ambiente na categoria
de direito fundamental como um todo, já que seria composto de diferentes posições jurídicas89.
Semelhante ideia a de Pereira as Silva, que afirmou que o meio ambiente apresentaria
simultaneamente em uma “vertente negativa”, que garantiria ao titular a defesa contra agressões
ilegais e uma “vertente positiva”, que obriga a atuação positiva das entidades públicas para a
sua efetivação, devendo-se considerar na sua aplicação o regime reservado aos direitos

86

SARLET, loc. cit., p. 301-302.
KRELL, Andreas. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)caminhos de um direito
constitucional “comparado”, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000.
88
FENTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteção do meio ambiente: a dimensão ecológica da
dignidade da pessoa humana no marco jurídico constitucional do estado socioambiental do direito. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2008, p. 187.
89
ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Tradução de Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de
Estudios Políticos e Constitucionales, 2001. p. 429.
87

liberdades e garantias na sua dimensão negativa, e o regime jurídico dos direitos econômicos,
sociais e culturais na dimensão positiva.90
A dimensão negativa (ou defensiva) está ligada ao dever de abstenção no sentido de não
intervenção no ambiente ao ponto de comprometer o seu equilibro e a dimensão positiva ou
prestacional do direito ao meio ambiente determina a atuação promocional do estado no sentido
de realizar medidas que melhorem a qualidade ambiental91.
Medeiros92 defende que o direito e o dever fundamental ao meio ambiente possuem uma
função mista, justamente porque o artigo 225 da Constituição Federal (que será devidamente
analisado em tópico especifico) apresenta uma diversidade de normas com características
jurídicas distintas que coexistem simultaneamente, apresentando o caráter prestacional, em que
o Estado tem obrigações positivas de agir concretamente para proteger os recursos naturais e o
ecossistema ecologicamente equilibrado, promovendo atividades que efetivem a proteção
ambiental contra intervenções de terceiros e do próprio poder público e o caráter de defesa, em
que se estabelecem proibições que impedem seus destinatários (tanto o poder público quanto
os particulares) de destruir ou afetar negativamente o meio ambiente, funcionando como
obrigações negativas de abstenção.
A eficácia dos direitos fundamentais está diretamente ligada a vinculação do poder
público, derivado do princípio da aplicação imediata contido no §1º do art. 5º da CF/88,
compreendido como um mandado de otimização de sua eficácia, impondo ao Estado a aplicação
imediata destes direitos, outorgando-lhes a maior eficácia possível. Portanto, o legislador está
obrigado a atuar no sentido da concretização do direito fundamental, estando proibido de editar
qualquer norma que ofenda o sentido e a finalidade de uma norma fundamental, ressaltando o
dever específico do poder público de respeitar e promovê-los.93
Nas palavras de Jorge Miranda, trata-se de comando que se traduzir em cada ato do
poder público deve tomar os direitos fundamentais como baliza e referencial94, inexistindo,
assim, qualquer entidade pública livre dos direitos fundamentais95.

90

PEREIRA DA SILVA, Vasco. Verde cor de direito: lições de direito do ambiente. Coimbra: Almedina, 2002, p.
102/103.
91
FENSTERSEIFER, loc. cit., p. 188.
92
MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura. Meio ambiente: direito e dever fundamental. Porto Alegre: Livraria do
Advogado. 2004, p. 32-33
93
SARLET, loc. cit., p. 389.
94
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, vol. IV, 2. Ed. Coimbra: Coimbra, 1993, p. 279.
95
CANOTILHO, Joaquim José Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. Ed. Coimbra: Coimbra
Editora, 1999, p. 591.

Na hipótese posta, do direito fundamental ao meio ambiente funcionar como uma
espécie de limitador da tributação incidente sobre as vendas dos créditos de descarbonização
(CBIOS), somente seria possível alcançá-lo por meio de atividade legislativa.
O poder legislativo está vinculado aos direitos fundamentais, no sentido de existir uma
limitação material da liberdade de conformidade do legislador no âmbito de sua atividade
regulamentadora e concretizadora. A norma do §1º do art. 5º da CF/88 termina por limitar as
possibilidades de intervenção restritiva do legislador no âmbito dos direitos fundamentais 96.
Segundo Canotilho, a vinculação do poder legislativo aos direitos fundamentais possui
uma dupla dimensão: uma negativa – ou proibitiva -, referente a proibição de edição de atos
legislativos contrários às normas de direitos fundamentais, que atuam como normas de
competências negativa e uma positiva, impondo um dever de conformação de acordo com os
parâmetros fornecidos pelas normas de direitos fundamentais, criando, inclusive um dever de
realização destes. Assumindo na sua faceta jurídico-objetiva, função de princípios informadores
de toda a ordem jurídica.97
Sarlet, ao adotar o posicionamento de Denninger, explica que é justamente pela
perspectiva objetiva dos direitos fundamentais que a doutrina alemã entendeu que o legislador
possui deveres ativos de proteção – que englobam um dever de aperfeiçoamento da legislação
existente no sentido de conformá-la às exigência de normas de direitos fundamentais98.
Essa dupla dimensão da vinculação do legislador aos direitos fundamentais projeta-se
diretamente sobre a teoria da eficácia desenvolvida por Ingo Sarlet, segundo a qual os direitos
consagrados na Constituição devem produzir resultados concretos e mensuráveis na realidade
social e estatal.
A efetividade ultrapassa a mera eficácia normativa e refere-se à realização do Direito, à
concretização no mundo dos fatos dos preceitos constitucionais, representando a passagem da
norma jurídica do plano do dever ser para o plano do ser. A Constituição somente cumpre sua
função quando seus comandos produzem resultados tangíveis, convertendo valores
constitucionais como a proteção ambiental em realidades concretas.
Na perspectiva abordada de Sarlet e Fensterseifer, a efetividade opera como dever estatal
de ação, materializando-se nos deveres de proteção que representam a dimensão positiva dos
direitos fundamentais. Esses deveres projetam os direitos para além da esfera individual e os
transformam em mandatos de atuação vinculantes para todos os órgãos estatais. O Estado não

96

SARLET, loc. cit., p 391.
CANOTILHO, loc. cit., p. 592-593.
98
SARLET, loc. cit.
97

dispõe de liberdade para permanecer inerte ou atuar insuficientemente na proteção de direitos
fundamentais, sob pena de inconstitucionalidade passível de controle judicial.
A Emenda Constitucional nº 132/2023, ao integrar expressamente o princípio da defesa
do meio ambiente no sistema tributário nacional, converteu a proteção ao meio ambiente em
parâmetro de legitimidade constitucional da tributação. Os direitos fundamentais, dotados de
dimensão objetiva, irradiam-se para toda a ordem jurídica, atuando simultaneamente como
direitos subjetivos exigíveis e como valores estruturantes que condicionam a validade das
normas infraconstitucionais. No campo tributário, essa dupla dimensão exige que o legislador
e o administrador fiscal atuem coerentemente com os objetivos ambientais da Constituição,
fazendo do tributo instrumento de proteção, não de violação ecológica.
É nessa chave interpretativa que se analisa a tributação dos Créditos de Descarbonização
(CBIOS). Os CBIOs, instituídos pela Lei nº 13.576/2017 no âmbito do RenovaBio, constituem
instrumento de política pública ambiental destinado a induzir a descarbonização da matriz
energética brasileira, materializando o princípio da função socioambiental da atividade
econômica. A incidência tributária sobre tais créditos deve ser examinada sob o prisma da
proibição de proteção insuficiente, princípio nuclear da teoria da efetividade segundo o qual
não há margem para o Estado não atuar ou atuar insuficientemente na proteção ambiental.
Aplicando-se essa lógica ao sistema tributário, a tributação que comprometa a
funcionalidade dos instrumentos de descarbonização representa atuação insuficiente do Estado,
pois desestimula o cumprimento de metas ambientais e reduz a atratividade econômica das
políticas de descarbonização. Os deveres de proteção climáticos vinculam o Estado em todas
as suas funções, limitando sua discricionariedade e impedindo que o direito tributário seja
instrumentalizado de modo a comprometer a eficácia de instrumentos de mitigação de emissões.
A efetividade, portanto, atua como critério de controle material da tributação ambiental.
A necessária alteração legislativa para adequar o tratamento tributário dos CBIOs aos
comandos constitucionais de proteção ambiental não se apresenta como faculdade, mas como
autêntico dever de concretização derivado da força normativa da Constituição. A omissão ou
inadequação legislativa configura simultaneamente descumprimento de dever constitucional de
atuação positiva e violação à proibição de insuficiência na tutela do bem ambiental. Essa
conformação legislativa, seus limites e possibilidades jurídicas serão objeto de análise
específica em tópico próprio desta dissertação.
A compreensão da efetividade como mandado de otimização aplicável ao direito
fundamental ao meio ambiente permite identificar os parâmetros constitucionais que devem

orientar a tributação dos créditos de descarbonização. Essa análise exige o exame articulado de
três dispositivos fundamentais.
O art. 225 da Constituição Federal consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e estabelece os deveres de proteção estatal, conferindo densidade normativa à
proibição de proteção insuficiente.
O art. 170, VI, define a defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica,
condicionando a atividade econômica e a tributação aos imperativos de sustentabilidade.
O art. 145, §3º, introduzido pela Emenda Constitucional nº 132/2023, determina
expressamente que o Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da defesa do meio
ambiente, conferindo normatividade explícita à função extrafiscal ambiental.
Passa-se, portanto, à análise individualizada desses dispositivos constitucionais,
demonstrando como cada um contribui para a fundamentação da limitação constitucional à
tributação dos créditos de descarbonização e para a construção de um sistema tributário
comprometido com a efetivação dos objetivos constitucionais de proteção ambiental e
descarbonização da economia brasileira.
2.3 Direito ao meio ambiente equilibrado como direito fundamental (art. 225 CF)
Estudos apontam que as mudanças climáticas vêm impactando o gozo de diversos
direitos humanos, sendo afirmado que os deveres de proteção de tais direitos assumidos pelos
Estados criam obrigações no campo das mitigações das emissões como medida de prevenção à
violação de direitos decorrentes das mudanças climáticas, inclusive, o dever de regular as
emissões em seus territórios99.
Considerando que direitos humanos são considerados direitos fundamentais na ordem
constitucional brasileira, transformam a sua violação em uma questão jurídica a ser dirimida
pelo Direito, demandando a criação de leis e a adoção de ações e políticas públicas para tal
propósito.
A Constituição de 1988 em seu Título II traz uma lista de direitos e garantias
fundamentais, direitos estes que não se esgotam neste título, ante a abertura do art. 5º, §2º da
CF/88. A supremacia destes direitos e garantias se dá em virtude do seu posicionamento na
Carta Magna. O preâmbulo afirma que a posição decorre dos valores supremos de uma
sociedade fraterna, pluralista e sem preconceito, prevalecendo os direitos humanos como
princípios das relações internacionais (art. 4ºCF/88), impedidos de serem abolidos por emenda
constitucional (art. 60, §4º CF/88).
99

NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Mudanças climáticas e respostas jurídicas. São Paulo: Thomson Reuters
Brasil, 2025, p. 149.

Do posicionamento privilegiado dos direitos fundamentais, cria-se a característica de
sua fundamentalidade matéria, pois contém decisões fundamentais sobre a estrutura básica do
Estado e da sociedade.100
Ou seja, da proteção dada a estes direitos e garantias pelo texto constitucional, estes
passam a serem chamados de “direitos fundamentais”101. Decorrem da ideia de proteção dos
cidadãos mediante positivação em ordenamentos jurídicos específicos.
Ingo Sarlet os define de como:
(...) todas aquelas posições jurídicas concernentes às pessoas, que, do ponto de vista
do direito constitucional positivo, foram, por seu conteúdo e importância
(fundamentalidade em sentido material), integradas ao texto da Constituição e,
portanto, retiradas da esfera de disponibilidade dos poderes constituídos
(fundamentalidade formal), bem como as que, por seu conteúdo e significado, possam
lhes ser equiparados, agregando-se à Constituição material, tendo, ou não, assento na
Constituição foram (considerada a abertura material do Catálogo)102.

Dimitri Dimoulis entende que são:
Direitos público-subjetivos de pessoas (físicas ou jurídicas), contidos em dispositivos
constitucionais e, portanto, que encerram caráter normativo supremo dentro do
Estado, tendo como finalidade limitar o exercício do poder estatal em face da
liberdade individual.103

Como antedito, por força do art. 5º, §2º, há uma abertura para a inclusão, no sistema
constitucional brasileiro, daqueles decorrentes de regime e princípios adotados pela Carta
Maior ou dos tratados internacionais que o Brasil seja signatário.
Ao analisar o referido artigo, Mazzouli defendeu que os direitos humanos estabelecidos
nos tratados internacionais passavam a integrar o bloco de constitucionalidade protegido, como
catálogo mais amplo que apenas os presentes no texto constitucional104.
Enquanto inexistem dúvidas acerca do fato dos direitos e garantias originalmente
inseridos Constituição possuírem o caráter de norma constitucional, os direitos e garantias
decorrentes de acordos internacionais tem o seu caráter definido mediante consumação da
hipótese do art. 5º, §3º da CF, inserido pela Emenda Constitucional 45/20204.
O §3º acima mencionado definiu que quando os tratados e convenções em matéria de
direitos humanos forem aprovados por três quintos dos votos, em dois turnos, em ambas as

100

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na
perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2018, p. 75-76.
101
Loc. cit. p. 29.
102
Loc. cit. p. 78.
103
DIMOULIS, Dimitri; Martins, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 5. Ed. São Paulo: Atlas, 2014,
p. 41.
104
MAZZOULI, Valério de Oliveira. O novo §3º do art. 5º da Constituição e sua eficácia. Revista de Informação
Legislativa,
Brasília,
nº
167,
2005,
p.
105.
Disponível
em:
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/739/R167-08.pdf?sequence=4&isAllowed=y. Acesso em 20
nov. 2025.

casas do Congresso Nacional, terão o seu caráter equivalente ao procedimento de Emenda
Constitucional.
Quanto aos tratados firmados anteriormente a promulgação do §3º do art. 5º da CF/88
ou caso o rito acima mencionado não tenha sido seguido, o Supremo Tribunal Federal105
reconheceu a sua natureza supralegal, ou seja, estaria acima das normas ordinárias, porém
abaixo das normas constitucionais.
Ademais, os direitos fundamentais possuem duas dimensões: subjetiva e objetiva106. A
dimensão subjetiva se caracteriza quando o titular tem direito a um ato determinado do
destinatário107, enquanto a objetiva revela a vinculação do Estado, a quem é imposto deveres
que não estão destinados a um titular concreto108, vinculada a ideia de criação de uma estrutura
que implemente os direitos fundamentais, individuais ou coletivos e difusos, que se
materializam em ações legislativas e executivas sujeitas ao controle do Judiciário.
Pérez Luño, ao tratar sobre a dimensão objetiva, destaca que se trata de uma
transformação do Estado Liberal para o Social, onde direitos fundamentais passam de limites
ao poder estatal, para serem compreendidos como diretrizes da ação positiva dos órgãos
públicos109.
Ingo Sarlet destaca a existência de uma eficácia dirigente dos direitos fundamentais em
relação ao poder público – a quem se destina a obrigação de concretização destes direitos e
garantias –, buscando, inclusive, prevenir e reprimir violações, demandando medidas, sejam
proibitivas ou autorizativas, além de regulação. Aqui, os direitos fundamentais sob o prisma da

105

Vide ADI no 1.480/DF-MC: Os tratados ou convenções internacionais, uma vez regularmente incorporados ao
direito interno, situam-se, no sistema jurídico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficácia e de
autoridade em que se posicionam as leis ordinárias, havendo, em consequência, entre estas e os atos de direito
internacional público, mera relação de paridade normativa. Precedentes. No sistema jurídico brasileiro, os atos
internacionais não dispõem de primazia hierárquica sobre as normas de direito interno. A eventual precedência dos
tratados ou convenções internacionais sobre as regras infraconstitucionais de direito interno somente se justificará
quando a situação de antinomia com o ordenamento doméstico impuser, para a solução do conflito, a aplicação
alternativa do critério cronológico ('lex posterior derogat priori') ou, quando cabível, do critério da especialidade.
Precedentes” (ADI nº 1.480/DF-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 4/9/97, DJ de 18/5/01)
e ADC 39: “5. Uma vez incorporados ao direito interno, os tratados passam a contar com força de lei ordinária
federal, ressalvados os tratados que versam sobre direitos humanos, os quais passam a ter natureza supralegal ou
até mesmo constitucional, caso observem o procedimento previsto no art. 5º, § 3º, da CF/88. Como tais, aos
tratados se aplicam os mesmos critérios de solução de conflito de normas, como o da cronologia (norma posterior
revoga a anterior) e da especialidade (norma especial prevalece sobre a genérica) (Precedentes: ADI nº 1.480/DF
-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 18/5/01; ARE nº 766.618/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Roberto Barroso, julgado em 25/5/17, DJe de 13/11/17)
106
ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. Coimbra:
Almedina, 2006, p. 113-117.
107
CANOTILHO, J. J., Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. Ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1254.
108
Ibid.
109
PREZES LUÑO, Antonio-Enrique. Los derechos fundamentales. 7. Ed. Madrid: Tecnos, 1998 (Temas Clave
de La Constitución Española), p. 21.

criação de direção às ações estatais e de terceiros funcionam como parâmetro de controle de
constitucionalidade das leis e normas infraconstitucionais110.
A dimensão objetiva obriga o Estado a fazer o possível para realizar os direitos
fundamentais111, resultando em deveres estatais de proteção, exigindo tanto abstenções quanto
ações, incluindo ações específicas exigidas a cada um dos direitos em questão112.
Hesse destaca que os direitos fundamentais regulam o “se” e também o requisito da
“salvaguarda eficaz”, mas não o “como”, deixando-o a cargo dos órgãos estatais
competentes113.
Existem, inclusive, discussões acerca dos direitos fundamentais serem categorizados em
autônomos ou conexos a direitos. Sendo os primeiros aqueles instituídos pela Constituição
Federal, que independem de qualquer outro direito114, enquanto os segundos estão, como a
própria categorização sugere, vinculados a outros direitos fundamentais115.
Na contramão das categorias acima mencionadas, existem também aqueles que
discordam da lista de direitos conexos e autônomos de cada ordenamento jurídico, tal qual
Virgílio Afonso da Silva116, que defende a existência de um único dever fundamental autônomo
geral no ordenamento – a solidariedade, de onde decorreriam deveres específicos como a
participação política, pagamento de tributos e defesa nacional.
Já Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins, por sua vez, incluem na cat3goria de deveres
autônomos dos particulares a educação, a preservação ambienta, a tutela de crianças e pessoas
idosas, entre outros117.
Assim, a instituição destes deveres fundamentais aos indivíduos e às coletividades se
vincula ao poder necessário – por meios lícitos – a perseguir finalidades constitucionalmente
determinadas118, que ganham vida via atos legislativos infraconstitucionais, vez que, ao
contrário dos direitos fundamentais, os deveres não gozem de aplicabilidade imediata,

110

SARLET, 2018, p. 150-153
HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução: Luís
Afonso Heck. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998, p. 279-280.
112
Loc. cit. p. 279/280.
113
Loc. cit. p. 279.
114
ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. Coimbra:
Almedina, 2006, pp. 159/160.
115
CANOTILHO, J.J. Gomes; Moreira, Vital. Fundamentos da Constituição. Coimbra: Coimbra Editora, 1991, p.
117.
116
SILVA, Virgílio Afonso da. Direito constitucional brasileiro. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2021, pp.
125/127.
117
DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 5. Ed. São Paulo: Atlas,
2014, pp. 64/65.
118
BENJAMIN, Antônio Herman. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988. Informativo Jurídico da
Biblioteca Ministro Oscar Saraiva, v. 19, n. 1, p. 37/80, p. 65/66.
111

ganhando relevância o papel do Poder Legislativo na concretização deles, de modo a disciplinar
obrigações legais.
Tratando sobre deveres, houve uma evolução histórica, passando do dever de pagar
impostos e de defesa da pátria, inseridos no texto desde os primeiros estágios do Estado Liberal.
Posteriormente se ampliou os deveres políticos de sufrágio e participação eleitora, de subscrição
aos sistemas vinculados a seguridade social e ensino. Mais recentemente nasceram os deveres
ecológicos119.
Na relação entre direitos e deveres fundamentais e também entre os direitos
fundamentais distintos, seja no processo legislativo, seja na interpretação pelo judiciário, muitas
vezes terminam por limitar ou restringir direitos fundamentais em situações especificas, que
demandam uma avaliação de constitucionalidade e legitimidade destes atos restritivos – que
passam além dos eventuais limites formais, fala-se de um conteúdo nuclear dos direitos
fundamentais, que impede qualquer ação política que resulte em omissão ou ação que os viole.
Autores discutem os critérios de existência e configuração de um conteúdo essencial
dos direitos fundamentais que se dão em diferentes níveis e partem de distintas concepções a
respeito da sua concretização. Tratam-se de caráter absoluto ou relativo, concernente ao seu
âmbito de proteção ser amplo ou restrito e às restrições. Aos autores que defendem um caráter
absoluto deste núcleo, muitas vezes decorrentes da “projeção da dignidade humana em casa
direito, seria possível identificar um núcleo determinado, abstrato e intocável por restrições”120.
Pontua-se, que aos direitos fundamentais que comportam restrições, estas devem se dar
única e exclusivamente fundamentadas em valores constitucionais. Seja a restrição imposta
pelo Legislativo ou pelo Judiciário, os argumentos que justificam eventual restrição devem ser
fundamentados em situações jurídicas e não de interesses ou mera conveniente política121.
Existem também as abordagens que tratam dos princípios como mandamentos de
otimização, entendem que a definição do núcleo não é pré-constituída, e deve ser analisada caso
a caso e relacionam-se com a ideia de que o direito em questão deve ser realizado na maior
medida possível122.
No caso dos direitos sociais, existe certa concordância em relação à figura de um
“mínimo existencial” – conteúdo mínimo dos direitos123. As discussões, na verdade, decorrem
119

NABAIS, José Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade: estudos sobre direitos e deveres fundamentais.
Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 169.
120
ANDRADE, 2006, p. 303-308.
121
NUSDEO, 2024, p. 156.
122
SILVA, Virgílio Afonso da. Direitos fundamentais: conteúdo essencial, restrições e eficácia. 2. Ed. São Paulo:
Malheiros, 2010, p. 205.
123
TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mínimo existência. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 35.

da amplitude dos direitos fundamentais e os custos exigidos do estado para implementação,
sendo mais fácil a identificação nos casos dos direitos sociais mínimos, tais quais “moradia
simples, educação fundamental e média e patamar mínimo de assistência médica”124.
A ideia de um mínimo existencial como elemento absoluto no direito deve ser
verificável com base em critérios determinados. Em algumas situações o mínimo existencial
precisaria ser positivado125. Já em outros casos, a subjetividade na sua definição termina por
fragilizar o seu núcleo.
Partindo da dimensão objetiva, a proteção constitucional obriga o estado a proteção
eficaz destes direitos, sejam eles, individuais, coletivos ou difusos, exigindo tanto abstenções
quanto ações, disciplinando a conduta de particulares, sempre fundamentadas na teoria dos
direitos fundamentais.
No âmbito das mudanças climáticas, a necessidade de proteção eficaz cria obrigações
que se estendem da criação de uma estrutura normativa de proteção até o nível de sua
implementação, nas quais a realização destes direitos deve sempre ser levada em consideração,
sempre vinculando os legisladores e administradores a obrigação de sempre considerar a
realização efetiva estes direitos fundamentais em suas decisões.
Havendo insuficiente de ações para os proteger, entende-se como descumpridas as
obrigações de proteção e desencadeiam iniciativas perante instituições internacionais e cortes
domésticas sob o argumento de violação de direitos fundamentais constitucionais e aqueles
protegidos por tratados internacionais os quais o Brasil é signatário.
No contexto das mudanças climáticas, é preciso levar em consideração que a falta de
ação executiva ou legislativa do Estado em mitigar os seus efeitos, termina por favorecer a
violação de uma extensa gama de direitos fundamentais, tais quais o direito à vida, à saúde, à
alimentação, ao desenvolvimento, além do próprio direito ao meio ambiente, afetando
diretamente aqueles indivíduos considerados como grupos vulneráveis – cujos direitos são
assegurados no texto constitucional ou em tratados internacionais (crianças, idosos, povos
originários)126.
Tais violações podem ensejar responsabilização do Estado brasileiro quando suas ações
ou omissões potencializam os efeitos das mudanças climáticas, podendo ocorrer dentro da
jurisdição interna do Brasil, no âmbito do sistema universal ou do sistema regional de proteção
aos direitos humanos.

124

ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais, 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 512.
TORRES, 2009, p. 8-9.
126
NUSDEO, 2025, p. 158.
125

Sem pretensão de adentrar aos tratados internacionais aos quais o Brasil é signatário, é
importante pontuar a sua submissão ao sistema interamericano de direitos humanos proveniente
da ratificação da Convenção Americana de Direitos Humanos, em 1992127, cuja jurisdição da
corte foi reconhecida em 1998128, estabelecendo, assim, em complemento a responsabilidade
primária do Estado brasileiro quanto a proteção aos direitos humanos, ações suplementares da
Comissão e da Corte Interamericana de Direitos Humanos129.
Dentre as atribuições da Comissão, ela é competente para examinar comunicações que
apontem denúncias de violações dos direitos protegidos pelos Estados-partes, conforme arts.
41 e 44 do Pacto130, tendo jurisdição contenciosa – para os membros que expressamente a
aceitarem – e consultiva, cujas decisões podem incluir condenações ao pagamento de
indenizações e determinação ao Estado condenado, de processar e punir os agentes violadores,
conforme art. 62 do tratado131.
Com o Protocolo Adicional à Convenção Americana Sobre Direitos Humanos em
Matéria de Direitos Econômicos Sociais e Culturais, o “Protocolo de San Salvador” de 1988
ampliou o rol de direitos que gozam da sua proteção, incluindo, entre eles o “direito a um meio
ambiente sadio” em seu art. 11132.
Por meio da Opinião Consultiva n. 23/2017133 a Corte expôs as obrigações estatais de
proteção ambiental relacionadas aos direitos à vida e à integridade pessoal, buscando abarcar
tanto obrigações de prevenção quanto de mitigação e reparação na eventualidade de
consumação de danos ambientais.

127

BRASIL. Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992. Promulga a Convenção Americana sobre Direitos
Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969. Diário Oficial da União: Brasília, DF,
9 nov. 1992. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d0678.html. Acesso em: 1 set. 2025.
128
BRASIL. Decreto Legislativo nº 89, de 3 de dezembro de 1998. Aprova a solicitação de reconhecimento da
competência obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Diário Oficial da União: Brasília, 4 dez.
1998. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decleg/1998/decretolegislativo-89-3-dezembro-1998369634-publicacaooriginal-1-pl.html. Acesso em: 1 set. 2025
129
PIOVESAN, Flavia C. Temas de direitos humanos, 3. Ed. São Paulo: Saraiva, p. 49.
130
CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS (Pacto de San José da Costa Rica). Treaty
Series, Nova York: United Nation, 22 no. 1969. P. 164=182, p. 174.
Disponível em:
https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201144/volume-1144-I-17955-English.pdf. Acesso em: 1
nov. 2025.
131
CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS, 1969, p. 178.
132
BRASIL. Decreto nº 3.321, de 30 de dezembro de 1999. Promulga o Protocolo Adicional à Convenção
Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de São
Salvador).
Diário
Oficial
da
União:
Brasília,
DF,
30
dez.
1999.
Disponível
em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3321.htm. Acesso em: 1 set. 2025
133
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Opinión Consultiva OC-23/17 [Série A n. 23
(espanhol)]. Disponível em: http://corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf
. Acesso em: 1 set. 2025.

Estas iniciativas internacionais comprovam a aproximação entre tais instrumentos de
direitos humanos e de direito ambiental134. Todavia, tais mecanismos internacionais não
substituem o papel do Estado brasileiro como garantidor dos direitos humanos incorporados ao
ordenamento jurídico interno brasileiro, cujos mecanismos são previstos pela Constituição
Federal traz instrumentos que viabilizam a conformidade dos atos infraconstitucionais com o
texto Maior, além de sistemas de controle difuso e concentrado e amplo rol de ações que
funcionam como remédios para sanar omissões ou ações contrárias aos direitos
fundamentais135.
Portanto, existe um duplo crivo: os das cortes domésticas, ao praticarem os juízos de
constitucionalidade e convencionalidade dos atos internos, e na sua falha, o dos mecanismos
internacionais136.
No cenário brasileiro interno, existe o direito fundamental ao meio ambiente
equilibrado, que pertence à categoria definida por Robert Alexy como um direito fundamental
completo, formado por um feixe de posições de espécies distintas137.
A Constituição Federal de 1988 abandonou o antigo paradigma do seu texto ser “um
simples regulamento econômico-administrativo, mutável ao sabor dos interesses e
conveniências dos grupos dominantes”138.
Composto por direito de defesa, estabelecimento de abstenção do Estado de
determinadas intervenções no meio ambiente, direitos de proteção contra intervenções de
terceiros, direito de ser incluído em procedimentos relativos ao meio ambiente e direito a
prestações fáticas, consistentes em ações estatais benéficas ao meio ambiente139, todos estes
elementos integram o Capitulo VI do Título VIII da Constituição Federal.
Apesar de estar fora do Título II da Constituição Federal, inexistem dúvidas de sua
caracterização como um direito fundamental140. Neste ponto Ingo Sarlet141 propõe classificar
os direitos fundamentais em dois grandes grupos: os expressamente positivados e os não
escritos, estando o direito ao meio ambiente equilibrado dentro do primeiro grupo, pela abertura

134

TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo dos sistemas de proteção
internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1993, p. 113.
135
SILVA, Jose Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, 39 ed. São Paulo, Malheiros, 2016, p. 54, 544.
136
RAMOS, André de Carvalho. Teoria geral dos direitos humanos na ordem internacional. 3. Ed. São Paulo:
Saraiva, 2013, p. 301-302.
137
ALEXY, 2015, p. 443.
138
Fábio Konder Comparato, "O papel do juiz na efetivação dos direitos humanos", in Associação
Juízes para a Democracia, Direitos Humanos: Visões Contemporâneas, São Paulo. 2001. p. 16.
139
Ibid.
140
SILVA. José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 7. Ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 58.
141
SARLET, 2018, p. 88.

do art. 5º §2º da Carta Maior, pois presente expressamente no catálogo constitucional, sendo
considerado como direito fundamental tanto materialmente como formalmente.
Ao adotar nova postura, a Carta Magna transformou o tratamento jurídico dado ao meio
ambiente. Na ordem social, como preconiza o art. 193142, o meio ambiente objetiva assegurar
“o bem-estar e a justiça social”, reconhecendo-o como bem jurídico autônomo, organizado
como de ordem pública constitucionalizada.
O direito ao meio ambiente expressa uma compreensão “sistêmica, orgânica ou
holística”143, tratando o meio ambiente em seu conjunto total de elementos e não na
individualidade dos elementos específicos, tais quais, água, solo, ar, entre outros.
Recebendo proteção novo discurso constitucional, cujo tratamento passa (...) de uma
tricotômica a uma dicotômica, pois se encontra apenas dispositivos do tipo ius cogens e ius
interpretativum, mas nunca ius dispositivum - o que banha de imperatividade as normas
constitucionais e a ordem pública ambiental (...)144, bem como (...) fundamentos éticos
explícitos e implícitos, entre aqueles a solidariedade intergeracional, vazada na preocupação
com as gerações futuras e, entre estes, com a atribuição de valor intrínseco à Natureza145.
Inclusive foram criadas hipóteses viabilização da tutela ambiental mediante
instrumentos próprios de implementação igualmente constitucionalizados, tais quais a ação
civil pública, a ação popular, sanções administrativas e penais e a responsabilidade civil pelo
dano ambiental, sendo notória a intenção do texto constitucional vire refém do destino retórico
dos interessados no faz de conta, criando assim uma nova sistemática de regência, cuja
autonomia da tutela do meio ambiente decorre do seu próprio regime, como bem discorre
Benjamin146:
(...) Da autonomia jurídica do meio ambiente decorre um regime próprio de tutela, já
não centrado nos componentes do meio ambiente como coisas; estruturado, ao revés,
em um conjunto aberto de direitos e obrigações, de caráter relacional, que, vimos,
denominamos ordem pública ambiental, abaixo examinada.

Segundo Silva o capítulo constitucional destinado ao “meio ambiente é um dos mais
importantes e avançados da Constituição de 1998”147, cuja relevância é destacada por Freitas,
142

RASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 193. Brasília, DF:
Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
. Acesso em: 30 ago. 2025.
143
BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcellos e. O meio ambiente e a Constituição Federal de 1988.
Informativo Jurídico da Biblioteca Ministro Oscar Saraiva, Brasília, v. 19, n. 1, jan./jun. 2008. Disponível em:
https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/informativo/article/download/449/407
. Acesso em: 30 ago. 2025, p. 39.
144
BENJAMIN, 2008, p. 42.
145
Ibid.
146
BENJAMIN, 2008, p. 43.
147
SILVA, JOSE AFONSO DA. Curso de Direito Constitucional Positivo, 23ª ed., São Paulo, Malheiros Editores,
2004, p. 825.

ao afirmar que o Constituinte “dedicou ad tema, antes não tratado a nível constitucional, todo
um capítulo", bem como pelo fato de ter inovado "na forma de repartição de poderes”148.
Nas palavras de Eros Grau, a Constituição Federal de 1998 dá “vigorosa resposta às
correntes que propõem a exploração predatória dos recursos naturais, abroqueladas sobre o
argumento, obscurantista, segundo o qual as preocupações com a defesa do meio ambiente
envolvem proposta de 'retorno à barbárie'”149, saindo de um “estado de miserabilidade ecológica
constitucional, inerente às Constituições anteriores, para outro, apelidado de opulência
ecológica constitucional”150.
O núcleo da proteção ao meio ambiente na Constituição Federal de 1988 está no artigo
225, sendo este apenas o ponto de partida da tutela ambiental, que perpassa por diversos
segmentos da Carta Magna, criando uma espécie de malha regulatória baseada nos princípios
gerais e implícitos da primariedade do meio ambiente e da explorabilidade limitada da
propriedade.
O padrão normativo da proteção ao meio ambiente é baseado na técnica da
caracterização de direito e dever genéricos, ora fazendo uso da instituição de deveres especiais,
podendo ser apreciados como princípios específicos e explícitos ou também como instrumentos
de execução – a exemplo do da previsão de Estudo Prévio de Impacto Ambiental do art. 225,
§1º, IV da CF151.
Benjamin explica que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um
princípio explícito do texto Constitucional, já que integralmente incorporado no texto
positivado. Além do mais, discorre que na Constituição se encontram direitos, deveres e
princípios ambientais substantivos, classificados assim pois são definem as posições jurídicas
que qualificam o domínio ou restringem a exploração dos recursos naturais, citando como
exemplo o próprio direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o dever de “preservar
e restaurar os processos ecológicos essenciais” 152.
Neste ponto, além de ser um princípio explícito do texto Constitucional, a doutrina
afirma a existência ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

148

FREITAS, VLADIMIR PASSOS DE. Direito Administrativo e Meio Ambiente, 3ª ed., Curitiba, Juruá, 2001,
p. 31.
149
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e Crítica), 9ª ed., São Paulo,
Malheiros Editores, 2004, p. 227
150
BENJAMIN, 2008, p. 44.
151
BENJAMIN, 2008, p. 55.
152
Ibid.

Canotilho e Vital Moreira entendem que o direito ao ambiente foi considerado “um dos novos
direitos fundamentais153” Mirra, entende que se trata de “direito humano fundamental”.154
Sendo considerado o “resultado de fatores sociais que permitiram e até mesmo
impuseram a sua cristalização sob forma jurídica, explicitando a sua relevância para o
desenvolvimento das relações sociais”155.
Quanto a sua configuração, alguns doutrinadores entendem que este direito surge como
“direito da personalidade e, simultaneamente, como um direito e uma garantia
constitucional”156, considerado, sob a perspectiva Constitucional Federal, como um direito
fundamental. Já sob a perspectiva do direito privado, um direito da personalidade. Há também
quem entenda que se trata ao mesmo tempo de um direito e um princípio, e também de um
direito humano.157
Para Benjamin, a elevação ao patamar de direito fundamental, leva a criação de um
princípio da primariedade do ambiente, onde nenhuma agente – público ou privado – poderia
tratá-lo como valor acessório, menor ou desprezível.158
Assim, a sua aplicação seria direta, em sentido preceptivo e não apenas programático,
valendo por si mesmo, cuja ulterior regulamentação ou desenvolvimento pelo legislador
ordinário apenas ajudará a densificar a sua exequibilidade, já que vincula todas as entidades
públicas e privadas159, como bem ensina Raposo160:
As normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata".
Apreciam o sentido de tal dispositivo, lembra Eros Roberto Grau, com o exemplar
discernimento de sempre: "Isso significa que tais normas devem ser imediatamente
cumpridas pelos particulares, independentemente da produção de qualquer ato
legislativo ou administrativo. Significa, ainda, que o Estado também deve
prontamente aplicá-las, decidindo pela imposição do seu cumprimento,
independentemente da produção) de qualquer ato legislativo ou administrativo, e as
tomando jurídica ou formalmente efetivas.

153

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituição, Coimbra, Coimbra
Editora, 1991, p. 37.
154
MIRRA, ALVARO LUIZ VALERY. Ação Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente, São Paulo,
Juarez de Oliveira, 2002, pp. 53-58
155
DERANI, CRISTIANE. Meio ambiente ecologicamente equilibrado: direito fundamental e princípio da
atividade econômica", in Guilherme José Purvin de Figueiredo (org.). Temas de Direito Ambiental e Urbanístico,
São Paulo, Max Limonad, 1998, p. 92.
156
RAPOSO, MARCIO. "O direito ao ambiente como direito fundamental", in Centro de Estudos Judiciários,
Textos - Ambiente, Lisboa, 1994, p. 115.
157
BENJAMIN, 2008, p. 59.
158
Ibid.
159
Ibid.
160
RAPOSO, MARCIO. Ordem Econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e Crítica), 9ª ed. São Paulo,
Malheiros Editores, 2004, p. 287.

Além da sua aplicabilidade imediata, o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado têm como características irrenunciabilidade, inalienabilidade e
imprescritibilidade161, atributos que lhe atribuem a feição ora primária, ora procedimental.
Quanto a feição primária ou formal, a Constituição reconhece que a simples edição de
direitos e obrigações fundamentais não assegura a tutela pretendida e assim elenca direitos e
deveres fundamentais de natureza procedimental ou de implementação.162
Preceitos que se agregam aos direitos e deveres substantivos, já que estes não possuem
força normativa própria, já que dependem de outras técnicas jurídicas que os realizem.
Benjamin ao tratar do assunto aponta que os direitos e obrigações fundamentais também
podem ser classificados como positivos e negativos, ora determinam adoção de certa conduta,
ora determinam uma abstenção163.
Diante da sua posição privilegiada no texto constitucional, dentro do da Ordem social,
diversos autores afirmam que se trata de um "direito fundamental, quer na dimensão real ou
teórica, quer na dimensão positiva"164.
Tal afirmação decorre da interpretação do próprio artigo 225. A sua estrutura afirma que
“todos têm direito...”, na medida que o rol do art. 5º, por força do §2, não ser exaustivo, bem
como pelo fato de ser uma extensão material do direito à vida, garantido pelo art. 5º, caput165,
caracterizando-se como pressuposto para o atendimento de outro valor fundamental - o direito
à vida166.
Pode-se concluir, então, que a noção de “bem de uso comum do povo” leva a ideia de
ser um “bem de interesse público, categoria integrada por bens públicos ou privados,
subordinados a uma particular disciplina para consecução de um fim público, sendo esta a
natureza dos bens que integram o meio ambiente natural167.
O direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, faz nascer deveres constitucionais
direcionados à tutela ambiental em favor desta e futuras gerações, deveres estes que não são
dedutíveis ou derivados, ao passo que o legislador deve se exprimir mediante criação de

161

SILVA, JOSE AFONSO DA. Curso de Direito Constitucional Positivo, 23ª ed. São Paulo, Malheiros
Editores, 2004, p. 181.
162
BENJAMIN, 2008, p. 61.
163
BENJAMIN, 2008, p. 62.
164
CASTRO, CARLOS ROBERTO DE. "O direito ambiental e o novo humanismo ecológico", RF 317/34, 1992
("estamos diante da novíssima terceira geração dos direitos humanos"); CASTRO, NICOLAO DINO DE; NETO,
COSTA. Proteção Jurídica do Meio Ambiente (I - Florestas), Belo Horizonte, Del Rey, 2003. pp. 1.
165
BENJAMIN, 2008. pp. 62/63.
166
MILARÉ, EDIS. Direito do Ambiente, São Paulo, Ed. RT, 2000, p. 213.
167
SILVA, 2009, p. 83.

obrigações diretas que recebem o protagonismo que geram o poder dos implementadores e
beneficiários – ora Poder Públio, ora particular – para fazê-las valer168.
Ao poder público e aos particulares, como Canotilho e Moreira afirmam que são
impostos um “caderno de encargos”169, onde se encontra no núcleo obrigacional o dever geral
de não degradar e demais deveres derivados e secundários de caráter específico, listados no §1º
do art. 225.170
Assim, os deveres instituídos pela Constituição Federal de 1988 quanto a defesa do meio
ambiente devem ser cobrados de qualquer pessoa, não bastando dirigir o comando
constitucional apenas ao Estado, pois, à luz do art. 225, a defesa do meio ambiente é um dever
de todos.
Derani pontua que o dever geral de preservação ambiental, especialmente no art. 225 da
Constituição, é explícito quando se analisa a situação sob a ótica constitucional da
“indissolubilidade entre Estado e sociedade civil”171.
Desta forma, a tutela ambiental não seria um valor social onde basta assegurar uma
liberdade negativa orientada a rejeitar a intervenção ilegítima ou o abuso do Estado. Além de
impor dever negativo ao Estado, também impõe dever positivo para empreender formas de
efetivar tal princípio, estendendo os seus efeitos a todos os indivíduos da sociedade172.
É possível agrupar tais deveres ambientais em quatro categorias:
Primeira: no caput do art. 225, existe uma obrigação explicita, genérica, substantiva e
positiva de defesa e preservação do meio ambiente ("impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo").
Segunda: Também abrigados no caput do art. 225, existem obrigações genéricas,
substantiva e negativas, mas implícitas, de não degradar o meio ambiente, dever de natureza
erga omnes, em que todos – poder público, indivíduos e coletividade – são coobrigados
indistintamente173.
Terceira: Da mesma forma existe um conjunto de deveres explícitos e especiais do Poder
Público – sendo ele o degradador ou não – presente no art. 225, caput e §1º, provenientes da

168

BENJAMIN, 2008. p. 65.
CANOTILHO; MOREIRA, 1991, p. 39.
170
BENJAMIN, 2008, p. 66.
171
DERANI, CRISTIANI. "Meio ambiente ecologicamente equilibrado: direito fundamental e princípio da
atividade econômica", in Guilherme José Purvin de Figueiredo (org.), Temas de Direito Ambiental e Urbanístico,
São Paulo, Max Limonad, 1998, p. 95.
172
BENJAMIN, 2008, pp. 66/67.
173
Ibid.
169

natureza cogente destas determinações destinadas ao Estado, em sua posição dupla: de
legislador e de implementador administrativo e judicial do ordenamento174.
Quarta: E por último, existem os deveres explícitos e especiais exigíveis de particulares
ou do Estado (art. 225, §§ 2º e 3º CF/88), agora, na posição de degradador potencial ou real.175
Sendo o núcleo do direito ao meio ambiente a sua qualidade, que deve ser preservada
para esta e futuras gerações, seus titulares são indeterminados e o seu objeto é indivisível,
caracterizando-o como um direito difuso, de terceira geração, de disponibilidade é coletiva176,
cuja qualidade e equilibro constituem o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
considerado pela Constituição como “essencial à sadia qualidade de vida”, aceitando sua
exigibilidade face o Poder Público, face aos demais membros da coletividade.177
Diante da sua natureza difusa, violações ao direito fundamental ao meio ambiente
resultam em situações de desigualdade que impactam certos grupos (indivíduos considerados
vulneráveis) de forma mais intensa do que outros, justificando a tomada de atitudes pelo poder
público almejando a mitigação destas ofensas.
Em síntese, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado possui estatura de
direito fundamental no constitucionalismo de 1988, com dupla eficácia: (i) subjetiva,
assegurando pretensões defensivas e prestacionais aos titulares; e (ii) objetiva, vinculando todos
os poderes públicos e a coletividade à proteção eficaz do bem ambiental.
Desse status derivam deveres imediatos de não degradação (abstenções) e deveres
positivos de prevenção, reparação e regulação (ações), cuja concretização se submete a controle
de constitucionalidade e de convencionalidade, inclusive à luz do sistema interamericano.
A tutela constitucional do art. 225 estrutura um padrão decisório que combina os
princípios da prevenção e precaução, da proporcionalidade e da não-regressão, funcionando
como parâmetro hermenêutico para a interpretação e aplicação de toda a ordem
infraconstitucional (interpretação conforme, in dubio pro natura).
Quando políticas públicas, atos administrativos ou condutas privadas insuficientes ou
omissivas potencializam danos ambientais, há violação do dever estatal de proteção – passível
de sindicabilidade em sede de jurisdição doméstica (ex.: ação civil pública, mandado de
segurança coletivo) e, subsidiariamente, perante instâncias internacionais.

174

Ibid.
Ibid.
176
NUSDEO, 2025, p. 164.
177
Ibid., p. 166
175

Por seu caráter relacional e difuso, o direito ambiental fundamental projeta deveres erga
omnes (Poder Público e particulares) e exige integração transversal com outros subsistemas
constitucionais – econômico, urbanístico, sanitário e, em especial, tributário.
Nesse ponto, a centralidade do art. 225 dialoga com a função ambiental da tributação,
hoje explícita no art. 145, §3º, da CF – abordado em tópico específico –, orientando o uso de
instrumentos fiscais indutores (incentivos e desincentivos) e limites materiais ao poder de
tributar, de modo a não frustrar a proteção ambiental nem comprometer a justiça
intergeracional.
Portanto, o art. 225 não apenas reconhece um direito fundamental: ele dirige a ação
estatal e condiciona a atividade econômica e fiscal, impondo um “caderno de encargos”
normativo que vai da regulação preventiva à responsabilização por danos.
Esse é o alicerce dogmático que fundamenta a pretensão deste trabalho, qual seja, limitar
a tributação incidente em operações de venda de créditos de descarbonização (CBIOs), cuja
efetividade desse direito fundamental está vinculada às agendas contemporâneas de mitigação
e adaptação climática.
2.4 Direito Ambiental e Instrumentos de Efetivação: Da Qualidade de Vida aos Princípios
do Poluidor-Pagador e da Precaução
Conforme analisado no tópico anterior, o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, consagrado no art. 225 da Constituição Federal, possui
aplicabilidade imediata e vincula todos os poderes públicos, incluindo o legislador tributário, a
uma atuação positiva de proteção ambiental.
Essa vinculação materializa-se não apenas em deveres de abstenção, mas também na
implementação de instrumentos concretos que viabilizem a efetividade deste direito
fundamental. A dimensão objetiva do direito ambiental, como visto, impõe ao Estado o dever
de criar estruturas normativas e políticas públicas que concretizem a proteção do bem
ambiental, sob pena de configurar proteção insuficiente.
Neste contexto, o presente tópico examina três dimensões fundamentais que
operacionalizam o direito ao meio ambiente: 1º a indissociável vinculação entre meio ambiente
e qualidade de vida como núcleo da dignidade humana; 2º os princípios do usuário-pagador e
poluidor-pagador como instrumentos econômicos de internalização de custos ambientais; e
terceiro, o princípio da precaução como mecanismo de gestão de riscos ambientais.
Estes três eixos dialogam diretamente com a função extrafiscal da tributação ambiental,
tema central desta dissertação, na medida em que orientam tanto a conformação legislativa

quanto os limites constitucionais à tributação de instrumentos de descarbonização, como os
CBIOs.
É impossível desassociar a ideia de qualidade de vida, dignidade da pessoa humana e o
meio ambiente. Não temos como prezar pelos dois primeiros sem providenciar a efetividade do
último. Como pontuou Machado, a sadia qualidade de vida somente pode ser conquistada e
mantida se o meio ambiente estiver ecologicamente equilibrado, significando que qualidade de
vida é ter um meio ambiente não poluído178.
A própria Constituição Federal vinculou o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado com a qualidade de vida. O art. 1º, III trouxe a ideia de dignidade da pessoa humana
como direito fundamental, e o atrelou à ideia de sadia qualidade de vida, conceitos que
demandam a atuação estatal para produção de normas e políticas que o viabilizem.
Essa vinculação constitucional reforça o que foi desenvolvido no tópico anterior sobre
os deveres de proteção que decorrem da dimensão objetiva dos direitos fundamentais: não basta
que o Estado se abstenha de violar o direito ao meio ambiente, é necessário que implemente
ativamente medidas que assegurem sua efetividade.
Machado ao elucidar os pontos invocados por Ramon pontua que a qualidade de vida é
um elemento finalista do Poder Público onde se unem a felicidade do indivíduo e do bem
comum, com o fim de superar a estreita visão quantitativa, antes expressa no conceito de nível
de vida179. Essa compreensão ampla da qualidade de vida como finalidade do Estado dialoga
diretamente com a proibição de proteção insuficiente, conceito essencial abordado no tópico
anterior: o Estado não pode atuar de modo insuficiente na tutela de direitos fundamentais, sob
pena de descumprir seus deveres constitucionais de proteção.
Não é apenas um consenso brasileiro, de que o direito à qualidade de vida deve ser um
preceito fundamental a ser inserido em seu ordenamento jurídico.
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, na Declaração de
Estocolmo/72, salientou que o homem tem direito fundamental a adequadas condições de vida,
em um meio ambiente de qualidade180.
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente do Rio de Janeiro em 92
afirmou que os seres humanos têm direito a uma vida saudável, em seu princípio 1.
O instituto de Direito Internacional, na sessão de Edimburgo em 4.9.1997, afirmou que
todo ser humano tem o direito de viver em um ambiente sadio, ao passo que consideraram que

178

MACHADO, 2011, p. 137.
MACHADO, loc. cit., p. 138.
180
MACHADO, loc. cit., p. 65.
179

o direito a um meio ambiente sadio como um direito individual de gestão coletiva 181, sendo a
qualidade de vida é um elemento finalista do Poder Público, onde se unem a felicidade do
indivíduo e o bem comum, com o fim de superar a estreita visão quantitativa, antes expressa no
conceito de nível de vida182.
A discussão internacional sobre as necessidades de manutenção da melhor qualidade de
vida possível, cujo objetivo é a salvaguarda da vida humana por meio do cuidado com o meio
ambiente levou o Brasil a assinar inúmeros tratados internacionais sobre o tema, os quais
recebem o tratamento de normas constitucionais.
Como visto no tópico anterior, os tratados internacionais em matéria de direitos
humanos integram o bloco de constitucionalidade, seja com status de emenda constitucional
quando aprovados na forma do art. 5º, §3º da CF/88, seja com natureza supralegal quando não
seguirem esse rito, submetendo o Estado brasileiro tanto ao controle de constitucionalidade
interno quanto ao controle de convencionalidade perante instâncias internacionais.
O Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos prevê, em seu art.
11 que:
1. Toda pessoa tem direito a viver em meio ambiente sadio e a dispor dos serviços
públicos básicos.
2. Os estados Partes promoverão a proteção, preservação e melhoramento do meio
ambiente183.
Assim, não restam dúvidas acerca da vinculação do direito ao meio ambiente e ao direito
à melhor qualidade de vida, vinculada ao princípio da dignidade da pessoa humana, esculpido
no art. 1º, III da CF.
Essa fundamentalidade material do direito ambiental impõe ao legislador, inclusive ao
legislador tributário, como visto anteriormente, deveres tanto negativos (não editar normas que
comprometam a proteção ambiental) quanto positivos (implementar instrumentos que
concretizem essa proteção). Essa vinculação estabelece o alicerce para compreender os
mecanismos utilizados pela administração pública para proporcionar tais direitos,
especialmente aqueles de natureza econômica que guardam estreita relação com a função
extrafiscal da tributação.

181

Ibid.
Ibid.
183
COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Protocolo de San Salvador: Protocolo
Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos na área de Direitos Económicos, Sociais e Culturais.
Washington, D.C.: Organização dos Estados Americanos, 17 nov. 1988. Disponível em:
https://www.oas.org/pt/cidh/mandato/basicos/sansalvador.pdf. Acesso em: 26 out 2025.
182

Considerando a força normativa que cerca o direito ao meio ambiente, reconhecida sua
natureza de direito fundamental com aplicabilidade imediata conforme analisado no tópico
anterior, o ordenamento pátrio adotou alguns princípios que auxiliam na busca da preservação
de um meio ambiente equilibrado para proporcionar a melhor qualidade de vida, que
operacionalizam os deveres de proteção ambiental impostos ao Estado pela sua dimensão
objetiva, funcionando como instrumentos concretos de efetivação do direito fundamental ao
meio ambiente.
Dentre eles estão os princípios do usuário-pagador e poluidor-pagador, que autorizam a
cobrança do uso ou pela consequência do uso de recursos naturais e os efeitos ao equilíbrio do
meio ambiente. Estes princípios dialogam diretamente com a função extrafiscal da tributação
ambiental discutida no tópico anterior: são mecanismos que permitem ao Estado induzir
comportamentos ambientalmente adequados por meio de instrumentos econômicos, seja
através da tributação, seja através de outros mecanismos de precificação de externalidades
ambientais ou também outorga de tratamento fiscal diferenciado.
A Política Nacional do Meio-Ambiente visa a imposição ao usuário, da contribuição
pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos e à imposição ao poluidor e ao
predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, conforme art. 4º, VII da
Lei 6.938/81. Esta previsão legal concretiza, no plano infraconstitucional, os deveres de
proteção ambiental que, como visto, decorrem diretamente da Constituição Federal e vinculam
o legislador ordinário.
Ao abordar o pensamento de Henri Smets sobre o princípio usuário-pagador, Machado
esclarece que, no âmbito da proteção ambiental, este princípio impõe ao utilizador de recursos
naturais o dever de suportar a totalidade dos custos relacionados à sua utilização, abrangendo
tanto aqueles necessários para viabilizar o uso do recurso quanto os custos que decorrem dessa
própria utilização. A finalidade precípua deste princípio reside em impedir que tais custos sejam
transferidos seja ao Poder Público, seja a terceiros alheios à utilização do recurso, devendo
permanecer sob a responsabilidade exclusiva daquele que dele se beneficia. Todavia, seguindo
o raciocínio de Smets, que o princípio não pode ser invocado para legitimar a imposição de
encargos que elevem o preço do recurso para além do seu custo real, devendo-se considerar
neste cálculo as externalidades ambientais e a raridade do bem natural184.
O usuário-pagador também se desdobra no princípio do poluidor-pagador.

184

MACHADO, loc. cit., p. 70-71.

Situação em que o custo é direcionado ao agente explorador cuja atividade resulta no
consumo de bens naturais e consequente poluição ou degradação do meio-ambiente,
potencialmente ou efetivamente causadas.
A premissa a ser adotada é que, como o meio-ambiente é um bem de todos, qualquer
indivíduo que, ao exercer a sua atividade, usa gratuitamente o meio ambiente para nele lançar
dejetos/resíduos/poluentes termina por invadir a propriedade pessoal da coletividade não
poluidora, limitando o seu direito de propriedade.
Esta concepção fundamenta-se na natureza difusa do direito ao meio ambiente,
característica essencial deste direito fundamental de terceira geração, conforme abordado no
tópico anterior: sendo o meio ambiente um bem de uso comum do povo, sua degradação por
um particular representa uma apropriação indevida de um bem que pertence a todos.
Machado185 explica que a lógica do princípio do poluidor-pagador parte de uma
premissa fundamental: aquele que causa deterioração ambiental deve arcar com os custos
necessários tanto para prevenir quanto para corrigir os danos provocados. O autor esclarece
que, na prática, ocorre inevitavelmente uma redistribuição econômica desses custos.
No caso das indústrias, os valores despendidos com medidas ambientais são
incorporados aos preços finais dos produtos, sendo assim transferidos aos consumidores. De
modo semelhante, quando se trata de prestação de serviços públicos, como os sistemas
municipais de saneamento básico, os custos ambientais são repassados através do aumento das
tarifas cobradas dos usuários.
Ressalta, entretanto, que a justiça desta sistemática reside precisamente no fato de que
apenas aqueles que de alguma forma contribuíram para a degradação ambiental ou que dela se
beneficiaram economicamente é que suportam estes custos, ainda que de forma indireta.
Aqueles que não participaram da atividade poluidora nem dela extraíram vantagens
permanecem desonerados, configurando assim uma distribuição equitativa dos encargos
ambientais segundo o critério da responsabilidade e do benefício.
Quando a União Europeia introduziu o princípio do usuário-pagador e seu
desdobramento como poluidor-pagador, Ludwig Krämer pontuou que a coletividade não deve
suportar o custo das medidas necessárias para assegurar o respeito da regulamentação ambiental
em vigor ou para evitar os atentados contra o meio ambiente186. Este entendimento reflete a
operacionalização dos deveres de proteção na esfera econômica: o Estado não pode permitir

185
186

MACHADO, loc. cit., p. 71.
Ibid.

que a coletividade arque com os custos da degradação ambiental promovida por particulares,
sob pena de configurar proteção insuficiente do bem ambiental.
É preciso ter em mente que não se trata de uma punição, pois, mesmo sem nenhuma
ilicitude presente na conduta do indivíduo, o princípio do poluidor-pagador poderá ser aplicado.
É um princípio que está vinculado à atividade e aos efeitos da conduta do indivíduo para
com o meio ambiente, como explicou o autor187:
O princípio do usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não existindo
qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Assim,
para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou pela sua poluição não há
necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou
infrações. O órgão que pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do
recurso ambiental ou a sua poluição, a existência de autorização administrativa para
poluir, segundo as normas de emissão regularmente fixadas não isenta o poluidor de
pagar pela poluição por ele efetuada.

Inclusive é necessário ter em mente que o pagamento dos valores em decorrência do
princípio do poluidor-pagador não serve como autorização para poluir. Muito pelo contrário. O
valor pago deve servir como maneira de desestimular a conduta e prevenir a extinção do ativo
natural ou a poluição do bioma global.
Esta função preventiva e desestimuladora é essencial para compreender a relação entre
os princípios do poluidor-pagador e a tributação ambiental: o direito tributário ambiental não
deve ser considerado apenas pelo viés arrecadatório, mas instrumento de indução de
comportamentos sustentáveis, devendo, portanto, ser estruturado de modo a efetivamente
desincentivar atividades degradantes e incentivar práticas de descarbonização, como aquelas
incentivadas pelos CBIOs.
Neste mesmo sentido, Cristiane Derani188 explica que o custo a ser imputado ao poluidor
não está exclusivamente vinculado à imediata reparação do dano. O verdadeiro custo está numa
atuação preventiva. O pagamento efetuado pelo poluidor não lhe confere o direito de poluir.
O poluidor que deve pagar é o sujeito que tem o poder de controle (econômico ou
tecnológico) sobre a atividade poluidora, podendo preveni-la ou tomar precauções para que não
ocorram, servindo como uma verdadeira forma de compensação pelos danos causados ao meio
ambiente mediante pagamento de pecúnia.
Este entendimento é fundamental quando se analisa a tributação incidente sobre créditos
de descarbonização: a lógica do poluidor-pagador exige que o sistema tributário não
desestimule aqueles que investem em descarbonização (não poluidores), mas sim que onere
adequadamente aqueles que continuam emitindo gases de efeito estufa. Uma tributação que
187

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 21ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2013.
p. 95.
188
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 297.

comprometa a viabilidade econômica dos CBIOs inverte essa lógica e contraria frontalmente o
princípio do poluidor-pagador.
Junto com o princípio do poluidor-pagador está o princípio da prevenção, instituído pela
Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil (Lei 6.983/81), que em seu art. 4º, incisos I e IV,
inseriu como objetivo destas políticas públicas a compatibilização do desenvolvimento
econômico social, com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico
e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e disponibilidade
permanente189.
Estes princípios representam a materialização, no plano das políticas públicas
ambientais, dos deveres positivos de proteção que decorrem da dimensão objetiva do direito
fundamental ao meio ambiente, conforme analisado anteriormente.
Com o direito ao meio ambiente esculpido na Carta Magna, tornou-se uma prioridade e
obrigação da atividade estatal a prevenção de danos ambientais, que por meio da avaliação dos
impactos ambientais estuda maneiras de antecipar eventuais danos que possam a vir ser
causados e com isso contornar os efeitos ou até mesmo desestimular a atividade danosa. Esta
obrigação de prevenção integra o núcleo dos deveres de proteção ambiental que vinculam todos
os poderes estatais, inclusive o legislador tributário: o sistema tributário não pode ser
estruturado de modo a incentivar e viabilizar atividades ambientalmente danosas, devendo, ao
contrário, atuar como instrumento de prevenção e precaução.
Machado explica que segundo o entendimento de Eckard Rehbinder, a essência do
direito ao meio ambiente não almeja apenas o combate à poluição já existente, mas sim, que
sejam tomadas medidas prévias referentes à atividade poluidora, buscando evitá-la, sendo
autoexplicativo o nome do princípio da prevenção:
(...) a Política Ambiental não se limita à eliminação ou redução da poluição já existente
ou iminente (proteção contra o perigo), mas faz com que a poluição seja combatida
desde o início (proteção contra o simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado
sobre a base de um rendimento duradouro (...)190

Segundo o autor, existem dois relevantes conceitos distintos: perigo ambiental e risco
ambiental:
(...) se os perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos. Os
riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a probabilidade de um
dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislação proíbe ações perigosas,
mas possibilita a mitigação dos riscos, aplica-se o princípio da precaução, o qual
requer a redução da extensão, frequência ou incerteza do dano (...) 191
189
190

Machado, 2011, p. 74.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros. 12ª Edição, 2004, p.

56
191

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 71.

Ocorre que ao mesmo tempo que são reais, os riscos também são irreais. Do lado dos
riscos reais, temos aquelas situações que já são conhecidas da população: a poluição ou a morte
das águas, a desaparição de florestas, a existência de novas doenças etc.
Já do lado dos riscos irreais - pedimos as vênias para discordar deste termo, pois o
vocábulo irreais dá uma ideia de que não seria nunca concretizado, seria fruto da imaginação e
completamente abstrato, pensamos que seria mais interessante falar em riscos prováveis, vez
que, consoante a realidade prática, e histórico da produção mundial, é previsível que ocorrerão
dependendo apenas do tempo.
Estes riscos irreais ou prováveis, são os riscos que estão projetados para o futuro, tais
quais aqueles decorrentes das mudanças climáticas elencados no Relatório de Mudanças
Climáticas anualmente divulgado, cujo panorama é deveras assustador.
Esta dimensão prospectiva do princípio da precaução é especialmente relevante para a
tributação de instrumentos de descarbonização: as mudanças climáticas representam um risco
futuro certo, ainda que sua exata manifestação seja incerta, exigindo que o Estado atue
preventivamente, inclusive por meio da política tributária, para mitigar esse risco.
É de se ressaltar que o princípio da precaução não busca engessar as atividades humanas,
mas sim, a durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da
natureza existente no planeta192, caracterizando pela ação antecipada diante do risco ou do
perigo193. Este equilíbrio entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental, mediado pelo
princípio da precaução, deve orientar também a estruturação do sistema tributário: a tributação
não pode inviabilizar atividades econômicas sustentáveis, sob pena de comprometer o próprio
desenvolvimento que pretende financiar.
O princípio da precaução foi tratado na Conferência das Nações Unidas para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento, reunida no Rio de Janeiro em 1992, que em seu princípio 15
explicitou:
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente
observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de
danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser
utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para
prevenir a degradação ambiental.

Tullio Scovazzi194 explica os efeitos do princípio da precaução, de maneira binária:

(...) diante das atividades humanas, dois comportamentos são tomados: ou se
privilegia a prevenção do risco - se eu não sei que coisa sucederá, não devo agir; ou
se privilegia o risco e a aquisição de conhecimento a qualquer preço - se não sei que
coisa acontecerá, posso agir, e dessa forma, no final, saberei o que fiz (...) este
192

MACHADO, 2011, p. 76.
MACHADO, loc. cit., p. 77.
194
apud Machado, 2011, p. 77.
193

princípio não se apresenta como uma genérica exortação à precaução com o fim de
proteger o ambiente. Ao invés, ele tem um significado mais específico, querendo
fornecer indicação sobre as decisões a tomar nos casos em que os efeitos sobre o meio
ambiente de uma determinada atividade não sejam ainda plenamente conhecidos sob
o plano científico (...)

Já no ordenamento brasileiro, duas convenções internacionais as quais o Brasil foi
signatário tratam do princípio da prevenção. A primeira delas foi a Convenção da
Biodiversidade Biológica, assinada no Rio de Janeiro em 5 de junho de 1992, ratificada pelo
Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo 2/1994, vigorando a partir de 29/05/1994 e
promulgada pelo Decreto 2.519/98, que assim expôs em seu preâmbulo: “Observando também
que, quando exista ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica, a falta de
plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar medidas para evitar ou
minimizar essa ameaça (...)”.
Já a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, internalizada
pelo Decreto 2652/1998, em seu art. 3º195 preconizou:
Princípios - 3. As partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou
minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando
surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica
não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que
as políticas e medidas adotadas para enfrentar as mudanças do clima devem ser
eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor
custo possível.

Em ambas as convenções é possível verificar que o princípio da precaução se aplica
sempre que houver incerteza científica sobre os riscos da operação diante da ameaça de redução
ou de perda da diversidade biológica ou ameaça de danos causadores de mudanças do clima. A
ratificação desses tratados pelo Brasil, conforme visto no tópico anterior, integra essas normas
ao bloco de constitucionalidade, criando deveres internacionais de proteção climática que se
somam aos deveres constitucionais internos, vinculando o Estado em todas as suas funções,
inclusive a tributária.
Neste sentido, Machado196 explica:
Chegou-se a uma posição de certeza de que não há perigo ambiental? A existência de
certeza precisa ser demonstrada, porque vai afastar uma fase de avaliação posterior.
Em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como preconiza o
princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou de incerteza, também deve agir
prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio da precaução.

Ressalta-se que o risco e o perigo devem ser analisados de acordo com o setor que
poderá ser atingido pela atividade estudada. Enquanto a Convenção da Diversidade Biológica
não exige que a ameaça seja séria ou irreversível, mas sensível, seja a respeito da possível

195

BRASIL. Decreto nº 2.652, de 1º de julho de 1998. Promulga a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima, assinada em Nova York, em 9 de maio de 1992. Diário Oficial da União: Seção 1, Brasília, 2
jul. 1998. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2652.htm. Acesso em: 26 out. 2025.
196
MACHADO, loc. cit., p. 84-85.

redução/perda da diversidade biológica. Já a Convenção-Quadro sobre a Mudança do Clima
refere-se à ameaça de danos sérios (medida no potencial de dano causado) e irreversível
(impossibilidade de se retornar ao estado anterior)197.
A precaução ora estudada vem, além das convenções mencionadas, mas também da
necessidade de análise do risco à vida, à existência humana e à qualidade de vida do brasileiro.
A Constituição Federal no seu art. 225, §1º incumbiu ao Poder Público controlar a produção,
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
É nítido que a Constituição Federal não autoriza que o Poder Público se omita diante de
possíveis riscos à coletividade em virtude de danos ao meio ambiente, ainda mais quando lido
em conjunto com o próprio caput do referido artigo que estabelece o meio ambiente como
essencial à sadia qualidade de vida, razão pela qual certos riscos sempre serão inaceitáveis ante
a limitação constitucional emanada pelo princípio da precaução.
Esta vedação constitucional à omissão estatal diante de riscos ambientais possui
implicações diretas para a tributação ambiental. Quando o legislador tributário estrutura o
sistema de impostos de modo a inviabilizar ou desestimular instrumentos de descarbonização,
como os CBIOs, está se omitindo em seu dever de controlar riscos à qualidade de vida e ao
meio ambiente.
A tributação que compromete a eficácia de políticas de mitigação climática configura,
portanto, descumprimento do dever constitucional de precaução, representando atuação
insuficiente na proteção do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Em síntese, os três pilares examinados ao longo deste tópico - a vinculação entre meio
ambiente e qualidade de vida, os princípios do usuário-pagador e poluidor-pagador, e o
princípio da precaução - representam dimensões complementares dos deveres de proteção
ambiental que recaem sobre o Estado.
Esses deveres, como visto no tópico anterior, decorrem da dimensão objetiva do direito
fundamental ao meio ambiente e vinculam todos os poderes estatais, especialmente o legislador
tributário.
A qualidade de vida como núcleo da dignidade humana estabelece a finalidade última
da proteção ambiental: assegurar condições de existência digna para as presentes e futuras
gerações.

197

MACHADO, loc. cit., p. 85.

Os princípios econômicos do usuário-pagador e poluidor-pagador fornecem os
instrumentos para internalizar custos ambientais e induzir comportamentos sustentáveis,
funcionando como mecanismos de efetivação concreta dos deveres de proteção. Enquanto o
princípio da precaução, impõe a atuação preventiva diante de riscos, mesmo quando não há
certeza científica absoluta sobre danos futuros, estabelecendo que a incerteza não pode ser razão
para a omissão estatal.
No contexto específico da tributação dos créditos de descarbonização, objeto central
desta dissertação, esses três pilares fornecem parâmetros normativos claros que orientam a
atuação do legislador tributário: 1º) a tributação deve ser estruturada de modo a promover a
qualidade de vida, não a comprometer, respeitando a vinculação constitucional entre meio
ambiente equilibrado e dignidade humana, 2º) deve seguir a lógica do poluidor-pagador,
onerando quem polui e não quem descarboniza, evitando a inversão perversa que penaliza
economicamente justamente aqueles que investem em práticas sustentáveis e 3) deve observar
o princípio da precaução, atuando preventivamente para mitigar os riscos climáticos,
reconhecendo que as mudanças climáticas representam uma ameaça certa às futuras gerações,
ainda que sua manifestação exata seja incerta.
Esses princípios e deveres dialogam diretamente com a Emenda Constitucional nº
132/2023, que inseriu expressamente a defesa do meio ambiente como princípio orientador do
Sistema Tributário Nacional no art. 145, §3º da CF. Como será analisado em tópico específico,
essa inovação constitucional não criou algo inteiramente novo, mas explicitou e reforçou
deveres que já decorriam do art. 225 da Constituição e dos compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil em matéria climática.
A constitucionalização expressa da função ambiental da tributação confirma que o
sistema tributário não pode ser neutro em relação à proteção ambiental, devendo ser
instrumentalizado para promover comportamentos sustentáveis e desestimular práticas
degradantes.
A conjugação desses elementos normativos - direito fundamental ao meio ambiente,
princípios do poluidor-pagador e da precaução, função extrafiscal da tributação - estabelece
limites constitucionais claros à tributação de instrumentos de descarbonização.
Uma tributação que desestimule ou inviabilize a descarbonização da economia
brasileira, como aquela que onera excessivamente os CBIOs, viola simultaneamente múltiplos
comandos constitucionais, pois a) descumpre o dever de proteção ambiental derivado do art.
225 da CF, na medida em que compromete a eficácia de instrumentos essenciais para a
mitigação das mudanças climáticas, b) contraria o princípio do poluidor-pagador ao tratar

igualmente poluidores e não poluidores, invertendo a lógica constitucional que deveria premiar
economicamente aqueles que investem em descarbonização, c) viola o princípio da precaução
ao não atuar preventivamente diante dos riscos climáticos, omitindo-se quando deveria agir e
d) desrespeita o art. 145, §3º da CF, que determina expressamente a observância da defesa do
meio ambiente pelo sistema tributário.
Portanto, a análise integrada da vinculação entre meio ambiente e qualidade de vida, dos
princípios econômicos de internalização de externalidades ambientais e do princípio da
precaução demonstra que o legislador tributário não possui liberdade irrestrita para estruturar a
tributação incidente sobre instrumentos de descarbonização.
Ao contrário, está vinculado por deveres constitucionais e internacionais de proteção
ambiental que impõem limites materiais à sua atuação, sob pena de configurar proteção
insuficiente do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Esses limites não representam uma restrição indevida à autonomia legislativa, mas sim
a concretização dos valores constitucionais que estruturam o Estado Democrático de Direito
brasileiro, notadamente a dignidade da pessoa humana e a proteção das futuras gerações,
valores que somente podem ser efetivados mediante a preservação de um meio ambiente
equilibrado e a adoção de medidas eficazes de mitigação das mudanças climáticas.
2.5 Defesa ao meio ambiente como princípio da ordem econômica (art. 170, VI CF/88)
Fiorillo198 pontua que o art. 225 da Constituição Federal criou aspectos que devem ser
observados na sua análise: O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estabelece
uma relação jurídica entre o sujeito e o bem ambiental, assim entendido como aquele essencial
à sadia qualidade de vida e do uso comum do povo, estabelece de forma impositiva ao Poder
Público e também à coletividade o dever de defender e preservar os bens ambientais e, por fim,
assegura que a defesa e proteção se estenda para as futuras gerações.
Além do mais, a defesa ao meio ambiente visa tutelar a qualidade de vida, diretamente
ligada à dignidade da pessoa humana, como leciona Silva199:
A proteção ambiental, abrange a preservação da Natureza em todos os seus elementos
essenciais à vida humana e à manutenção do equilibro ecológico, visa tutelar a
qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como forma de direito
fundamental da pessoa humana.

O compromisso com a tutela do meio ambiente atravessa todas as camadas do substrato
da sociedade, impondo, inclusive limitações às atividades econômicas para preservação

198
199

FIORILLO, 2009, p. 172.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental constitucional. 4. Ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 50.

ambiental, vez que a integridade da natureza é condição para assegurar o futuro do homem. Nas
palavras de Leite200:
(...) questões de desenvolvimento sustentável e de equidade intergeracional exigem
restrições das atividades econômicas, considerando as necessidades da preservação
do ecossistema e, assim, uma maior “reverencia pela natureza” e distanciamento da
visão antropocêntrica radical. Trata-se de um alargamento desta visão que acentua a
responsabilidade do homem pela natureza e justifica a atuação deste como guardião
da biosfera. Fazendo surgir uma solidariedade de interesses entre o homem e a
comunidade biótica de que faz parte, de maneira interdependente e integrante. Notase que a responsabilidade pela integridade da natureza é condição para assegurar o
futuro do homem. (...)

Pazinato, ao tratar sobre o caráter econômico da constituição ressalta que “deve-se
entender que essa natureza econômica se dá pelo ângulo da preservação e uso racional dos
recursos ambientais, e que a econômica deve servir também para melhorar a qualidade de vida
do homem”201.
Esta linha de pensamento foi inserida no texto constitucional em 2003, quando incluiu
no art. 170, VI, o meio ambiente como princípio da ordem econômica, possibilitando, inclusive
tratamento diferenciado considerando o impacto da atividade à natureza. Ou seja, a defesa ao
meio ambiente não se resume no art. 225, mas também se expande ao art. 170, VI da
Constituição Federal, veja:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e
prestação.

Assim, a defesa ao meio ambiente foi acertadamente elevada ao patamar de princípio
da Ordem Econômica, já que sem um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado não haveria
sequer economia.
Segundo o VI do art. 170 CF/88, apenas garantir a vida ou a defesa do meio ambiente
não bastaria. Deve-se garantir um tratamento diferenciado conforme impacto ambiental dos
produtos e serviços de seus processos de elaboração e prestação, garantia essa concretizada na
dignidade da pessoa humana.
Aqui, a própria constituição autoriza o tratamento diferenciado pretendido por este
trabalho, de se autorizar à luz da proteção ao meio ambiente a limitação da tributação dos
créditos descarbonização, pois, a própria natureza do RenovaBio aponta a essencialidade das
atividades que originam tais créditos mediante a produção e biocombustível.

200

LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2000, p. 78.
201
PAZINATO, 2020, p. 55.

Neste ponto, Canotilho, explica que a constituição estabeleceu como fim da atividade
econômica, dentre outros, a defesa do meio ambiente202. Podendo ser realizada de forma
diferenciada conforme o impacto ambiental à natureza causado pela atividade, sem qualquer
impedimento de que seja na forma de extrafiscalidade ambiental, via legislador ordinário ou
por outro órgão do Estado203.
Afirma-se, segundo as ideias de Silva, que o legislador constitucional não estabeleceu
uma normatividade suficiente para matéria, deixando-a a cargo do legislador ordinário:
(...) somente incidem totalmente sobre esses interesses após uma normatividade
ulterior que lhes desenvolva a eficácia, conquanto tenham uma incidência reduzida e
surjam outros efeitos não-essenciais, ou melhor, não dirigidos aos valores fins da
norma, mas apenas a certos meios e condicionantes (...)

Grau204 pontua que a defesa do meio ambiente se encontra em conformidade com a
Ordem Econômica:
O princípio da defesa do meio ambiente conforma a Ordem Econômica (mundo do
ser), informando substancialmente os princípios da garantia do desenvolvimento e do
pleno emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento necessário – e indispensável –
à realização do fim dessa ordem, o de assegurar a todos existência digna. Nutre
também, ademais, os ditames da justiça social.
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do poso – diz o art. 225, caput.

Fiorillo205 rememora que a ideia principal da incidência da defesa ao meio ambiente na
ordem econômica é para as atividades serem desenvolvidas mediante utilização de todos os
instrumentos existentes adequados para menor degradação possível:
Devemos lembrar que a ideia principal é assegurar existência digna, através de uma
vida com qualidade. Com isso, o princípio não objetiva impedir o desenvolvimento
econômico. Sabemos que a atividade econômica na maioria das vezes, representa
alguma degradação ambienta. Todavia o que se procura é minimizá-la, pois pensar d
forma contrária significaria dizer que nenhuma indústria que venha a deteriorar o meio
ambiente poderá ser instalada e não é essa a concepção apreendida do texto. O correto
é que as atividades sejam desenvolvidas lançando-se mão dos instrumentos existentes
adequados para a menor degradação possível.

Conceito este muito aproximado ao de Silva206 quanto ao “desenvolvimento
sustentável”, referente a “(...) exploração equilibrada dos recursos naturais, nos limites da
satisfação das necessidades e do bem-estar da presente geração, assim, como de sua
conservação no interesse das gerações futuras”.
O princípio do desenvolvimento sustentável encontra-se consagrado em diversos
dispositivos constitucionais, entre os quais se destacam o art. 225, caput, que assegura a todos

202

CANOTILHO, 2005.
PAZINATO, 2020, p. 56.
204
GRAU, Eros Roberto. Ordem econômica na constituição de 1988. 14. Ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA,
2010, p. 219.
205
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. 5. Ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p.
27.
206
SILVA, 2003, p. 70.
203

o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, e o art.
170, inciso VI, que expressamente determina que a defesa do meio ambiente constitui limite à
atividade econômica, autorizando, inclusive, tratamento diferenciado em razão do impacto
ambiental dos produtos, serviços e de seus respectivos processos de elaboração e prestação.
Esse tratamento diferenciado pode se concretizar, em grande medida, por meio da
tributação extrafiscal, apta a moldar condutas econômicas no sentido da proteção ambiental.
No caso específico dos créditos de descarbonização (CBIOs), a aplicação da
extrafiscalidade como limite ao poder de tributar contribui não apenas para tornar a produção
de biocombustíveis mais atrativa, mas também para estimular a sua expansão, em consonância
com o objetivo constitucional de compatibilizar desenvolvimento econômico e preservação
ambiental.
Inclusive, como já pontuado, o desenvolvimento sustentável foi formulado pela
Assembleia Geral da ONU em 1982, compreendendo o direito a desenvolvimento econômicosocial, concomitante à preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado e à qualidade
de vida, buscando assegurar o desenvolvimento da geração atual sem o comprometimento das
futuras.
Também foi mencionado na já abordada Declaração de Estocolmo, na Declaração do
Rio e pela Agenda 21. Para Silva207 os princípios 1 e 4 da Declaração do Rio:
Princípio 1: “(...) os seres humanos estão no centro das preocupações com o
desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva em
harmonia com a natureza” (...)
Princípio 4: “(...) para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio
ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode
ser considerada isoladamente em relação a ele.”

Neste ponto, Freitas apresenta a multidimensionalidade da sustentabilidade,
representada por cinco dimensões interligadas, superando a concepção tradicional que a tratava
apenas como qualidade do desenvolvimento.
Para o autor, a sustentabilidade assume a condição de princípio determinante, com
eficácia direta e imediata, que impõe ao Estado e à sociedade a responsabilidade solidária pela
realização de um desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável,
equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, sempre orientado pela lógica
preventiva e precaucional, a fim de assegurar, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar208.

207

SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento. Direito Ambiental internacional: meio ambiente, desenvolvimento
sustentável e os desafios da nova ordem mundial: uma reconstituição da conferência do Rio de Janeiro sobre o
meio ambiente e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Thex,1995, p. 168-169.
208
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 50.

Nessa perspectiva, o “princípio da sustentabilidade molda e condiciona o
desenvolvimento (e não o contrário)209”, desdobrando-se em diversas dimensões
complementares: a) dimensão ambiental, que reconhece o direito ao meio ambiente equilibrado
como fundamental e pressuposto da vida humana e não humana, com qualidade e longevidade;
b) dimensão social, pautada pela equidade intra e intergeracional em um modelo inclusivo,
voltado à efetivação dos direitos sociais e ao pleno desenvolvimento das potencialidades
humanas210; c) dimensão econômica, que exige a proporcionalidade entre custos e benefícios
diretos e indiretos dos empreendimentos públicos e privados, submetendo o mercado a
parâmetros de eficácia regulatória211; d) dimensão ética, que afirma a supremacia da dignidade
intrínseca de todos os seres vivos, reconhecida em escala intergeracional, para além da mera
preocupação com a escassez de recursos; e) dimensão jurídico-política, que consagra a “tutela
jurídica do direito ao futuro”212, reconhecendo novos sujeitos de direito, impondo limites à
atuação estatal – inclusive em contratações e acesso a recursos públicos – e instituindo
mecanismos de participação política e jurídica voltados à sustentabilidade.
Dessa forma, constata-se que a Constituição Federal de 1988 assegura o direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, indispensável à sadia qualidade de
vida, e incorpora a matriz multidimensional da sustentabilidade, conferindo centralidade aos
aspectos ambientais, sociais, econômicos, éticos e jurídico-políticos, além de consagrar a
participação popular como expressão da cidadania.
Os dispositivos constitucionais que disciplinam a ordem econômica evidenciam que o
desenvolvimento almejado pelo constituinte é aquele compatível com a defesa ambiental e a
realização da justiça social, afastando qualquer concepção de progresso desvinculada da
preservação ecológica.
Nesse contexto, a economia pode e deve se desenvolver, mas de maneira sustentável e
responsável, de modo que sua expansão não produza degradações irreversíveis. A preservação
ambiental não se coloca como um obstáculo, mas como pressuposto de legitimidade da
atividade econômica, assegurando que o crescimento caminhe em harmonia com a tutela da
natureza e a promoção da dignidade da pessoa humana.
Aplicando-se esse raciocínio ao regime jurídico dos créditos de descarbonização
(CBIOs), conclui-se que a tributação não pode ser reduzida a mero instrumento arrecadatório.

209

FREITAS, 2012, p. 55.
FREITAS, 2012, p. 60.
211
FREITAS, 2012, p. 65, 67.
212
FREITAS, 2012, p. 67.
210

A lógica constitucional impõe que a carga incidente sobre tais créditos seja calibrada
por parâmetros extrafiscais, limitando sua tributação e, assim, potencializando os efeitos
ambientais do RenovaBio.
Essa limitação cumpre dupla função: de um lado, estimula a produção e comercialização
de biocombustíveis, tornando-os mais competitivos frente aos combustíveis fósseis; de outro,
alinha o sistema tributário ao princípio do desenvolvimento sustentável, ao permitir que os
incentivos econômicos produzam efeitos positivos tanto para a proteção ambiental quanto para
a justiça social.
Nesse sentido, é necessário fomentar modelos produtivos que incorporem tecnologias
limpas, reduzam o consumo energético, ampliem o reaproveitamento e diminuam
significativamente as emissões de carbono.
A aplicação desse mandamento constitucional, no caso dos CBIOs, exige a limitação
extrafiscal da tributação, de modo a estimular práticas produtivas responsáveis, incentivar o uso
de biocombustíveis e reduzir a dependência dos combustíveis fósseis, compatibilizando a
função arrecadatória com a função promocional do tributo, permitindo que o sistema tributário
contribua para a concretização de um modelo de desenvolvimento sustentável delineado pela
Constituição.
Assim, nota-se que a proteção ambiental não se limita ao art. 225 da Constituição
Federal, projetando-se também sobre a ordem econômica através do art. 170, inciso VI, que
consagra a defesa do meio ambiente como princípio estruturante da atividade econômica. Este
dispositivo, inserido pela Emenda Constitucional nº 42/2003, autoriza expressamente
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos, serviços e seus processos
produtivos.
O princípio da defesa do meio ambiente conforma a ordem econômica, informando os
princípios do desenvolvimento e do pleno emprego, constituindo instrumento indispensável
para assegurar a todos existência digna e realizar os ditames da justiça social. O
desenvolvimento almejado constitucionalmente não é aquele desvinculado da preservação
ecológica, mas sim aquele que compatibiliza crescimento econômico com tutela ambiental,
configurando o desenvolvimento sustentável consagrado nas declarações internacionais e
incorporado ao ordenamento brasileiro.
O desenvolvimento sustentável compreende o direito ao desenvolvimento econômicosocial concomitante à preservação ambiental, assegurando as necessidades da geração presente
sem comprometer as futuras gerações e se estrutura em dimensões ambiental, social,

econômica, ética e jurídico-política que se complementam e condicionam a atividade
econômica aos imperativos de sustentabilidade.
A preservação ambiental não constitui obstáculo à atividade econômica, mas
pressuposto de sua legitimidade constitucional. O tratamento diferenciado autorizado pelo art.
170, VI da CF/88 se materializa por meio natureza extrafiscal do direito tributário, instrumento
apto a induzir condutas econômicas ambientalmente adequadas, premiar práticas sustentáveis
e desestimular atividades degradantes, harmonizando desenvolvimento econômico com
proteção do meio ambiente.
No caso dos créditos de descarbonização, a Constituição não apenas autoriza como
exige tratamento fiscal diferenciado que estimule a produção de biocombustíveis e a
descarbonização da matriz energética brasileira.
A limitação da tributação incidente sobre CBIOs cumpre dupla função: torna os
biocombustíveis economicamente competitivos frente aos combustíveis fósseis e alinha o
sistema tributário ao princípio constitucional do desenvolvimento sustentável.
A defesa do meio ambiente como fim da atividade econômica pode e deve ser realizada
mediante extrafiscalidade ambiental, sem qualquer impedimento constitucional.
Essa compreensão ganhou densidade normativa adicional com a Emenda Constitucional
nº 132/2023, que inseriu expressamente a defesa do meio ambiente como princípio orientador
do Sistema Tributário Nacional no art. 145, §3º da Constituição Federal, explicitando que a
tributação deve ser instrumentalizada para promover a proteção ambiental, tema que será
examinado no tópico seguinte como fundamento definitivo para a limitação constitucional à
tributação dos créditos de descarbonização.
2.6. O direito ao meio ambiente como princípio do Sistema Tributário Nacional (§3º, art.
145, CF/88)
Não existem dúvidas que o século XX trouxe importantes alterações na dinâmica da
vida humana no planeta. A proteção ao meio ambiente se tornou um dos temas mais importante
do século, sendo uma questão que transpassa todas as searas da vida do homem – sendo difícil
imaginar que o campo jurídico também não seria transpassado por tais questões, mais difícil
ainda visualizar um subsistema regulatório que não tenha ligação com a busca por um ambiente
sustentável.
Pela primeira vez na história, o desenvolvimento técnico-científico e o modelo
econômico preponderante colocam em risco a continuidade da vida humana.

As transformações em questão trouxeram um fenômeno conceituado por Ulrich Beck
como “modernização reflexiva”213, que representa a possibilidade de uma (auto)destruição
criativa para toda uma era: aquela da sociedade industrial”, sendo “o sujeito dessa destruição
coletiva não a revolução ou a crise, mas a vitória de modernização ocidental”214.
Com a superação dos ideais da sociedade industrial pela modernização reflexiva nasce
o conceito de “sociedade de risco” no qual “designa uma fase no desenvolvimento da sociedade
moderna, em que os riscos sociais políticos, econômicos e individuais tendem cada vez mais a
escapar das instituições para o controle e a proteção da sociedade industrial.”215
Não se nega que os riscos à vida humana sempre existiram ao longo da história do
planeta. Entretanto, a sociedade de risco significa algo além do reconhecimento que as pessoas
se expõem a riscos naturais e sociais que colocam em risco a sua existência individual. A
sociedade de risco imputa riscos que transcendem a individualidade das pessoas e até as
comunidades locais, ante a globalização dos riscos em escala global. Aqui os riscos não são
naturais, mas são decorrentes do desenvolvimento técnico da humanidade e da forma que os
homens exercem o seu papel de espécie dominante na terra 216.
Ricardo Lobo Torres entende que a sociedade de risco se caracteriza “por algumas notas
relevantes: a ambivalência, a insegurança, a procura de novos princípios e o redesenho do
relacionamento entre as atribuições das instituições do Estado e da própria sociedade.”217
Ou seja, as características deste tipo de sociedade giram em torno da insegurança,
indeterminação e incerteza na condução da humanidade.
E esta é a questão que levou a reforma tributária a trazer um novo norteador para as
relações entre o fisco e o contribuinte ao inserir a proteção ao meio ambiente como princípio
do sistema tributário nacional.

213

Não há consenso acerca da denominação deste momento histórico. Eduardo Bittar pontua que existem outros
nomes, tais quais modernidade reflexiva, pós-modernidade, super-modernidade, etc (BITTAR, Eduardo C. B. O
direito na Pós-Modernidade. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005, p. 96-97, disponível em
https://periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/download/21777055.2008v29n57p131/13642/46105.Acesso em 09 out. 2025.)
214
BECK, Ulrich. A Reinvenção da política: rumo a uma teoria da modernização reflexiva. In GIDENS, Anthony;
BECK, Ulrich; LASH, Scott. Modernização reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna.
Tradução Magda Lopes. São Paulo: Editora Unesp, 1997, p. 12.
215
Loc. cit., p. 15.
216
GRECO, Marco Aurelio; ROCHA, Sérgio André. Vetores do Sistema Tributário Nacional após a EC n. 132.
Revista Direito Tributário Atual v 56. Ano 42. São Paulo: IBDT, 2025, p. 774. DOI: https://doi.org/10.46801/25956280.56.33.2024.2536.
217
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributário: valores e princípios
constitucionais tributários. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. V. II. p. 177. Disponível em:
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=310ce61c90f3a46e. Acesso em 10 out. 2025.

Neste ponto, a vinculação entre direitos fundamentais e tributação é um tema complexo
e relevante ao estudo do direito constitucional. A tributação está diretamente ligada aos direitos
fundamentais dos indivíduos e deve ser analisada não somente como uma forma de atingir a
função arrecadatória, mas também como instrumento de promoção de objetivos fundamentais
para a República Brasileira, almejando sempre contribuir para uma sociedade justa, solidária e
que promova o bem-estar social.
Neste passo, consideramos importante salientar que a compreensão do Direito
Tributário, cada vez mais, está voltada à preocupação concernente à adequação da
tributação ao exercício de direitos fundamentais.
De fato, universalmente vem afirmando-se uma visão humanista da tributação, a
destacar que essa atividade estatal não busca apenas gerar recursos para o custeio de
serviços públicos, mas, igualmente, o asseguramento do exercício de direitos públicos
subjetivos.218

Com a inclusão da defesa ao meio ambiente como princípio expresso do sistema
tributário pelo advento da Emenda Constitucional 132/23, abriu-se uma possibilidade de
transformação da relação entre o sistema tributário e o meio ambiente. O direito tributário passa
a ser expressamente uma ferramenta de promoção da justiça social mediante a garantia
inafastável da proteção ao meio ambiente equilibrado.
A EC 132/23 inseriu no parágrafo terceiro do artigo 145 a defesa do meio ambiente
como princípio de observância obrigatória pelo Sistema Tributário Nacional: “O Sistema
Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça
tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente”.
O ineditismo é notório.
É a primeira vez que o sistema tributário nacional é chamado diretamente para contribuir
diretamente com a proteção ambiental, conduta consonante com as diretrizes globais de
sustentabilidade e responsabilidade ecológica.
Não se ignora os autores219 que entendem que a inserção da proteção ao meio ambiente
como princípio do Sistema Tributário Nacional causou certa estranheza, pois já existia, como
anteriormente explanado, o direito fundamental ao meio ambiente previsto no art. 225, que se
desdobraria em outros diversos dispositivos que tratam a matéria na constituição.
Esta nova base constitucional criou o potencial de transformar por completo a economia
brasileira, vez que agora é possível – e obrigatório – que sejam criados incentivos tributários às
práticas ecológicas e penalização aos poluidores do meio ambiente.

218

COSTA. Regina Helena. Tributação e Direitos Fundamentais, 2013, p. 10. Disponível em:
https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/Dout25anos/article/download/1127/1061. Acesso em 10
ou. 2025.
219
A exemplo de GRECO e ROCHA, 2025.

Significa, portanto, que todos os atos legislativos tributários – sejam regulamentações
infralegais, ou infraconstitucionais – deverão levar em conta critérios de sustentabilidade
ambiental.
Ao incluir a defesa do meio ambiente como princípio do sistema tributário nacional, a
reforma tributária criou uma série de consequências ao ordenamento pátrio e a sociedade em
um todo, as quais podem ser observadas em diferentes níveis, seja na interpretação, seja na
aplicação das leis e criação de políticas públicas e a proteção de direitos fundamentais:
Na teoria jurídica contemporânea, os princípios são considerados normas jurídicas de
impositividade e vinculação. Tem-se que a norma é gênero de onde derivam as
espécies regra e princípio, que se distinguem entre si pelo grau de densidade
normativa. Quando adentram as constituições esses princípios ganham patamar
constitucional, o que os torna fundamentos do sistema jurídico.220

Ao ser inserido de forma expressa na Constituição como princípio do sistema tributário
nacional, a proteção ao meio ambiente adquire forma normativa superior às demais normas,
significa dizer que se torna norma fundamental que norteia todo o ordenamento, cuja
prevalência sobre normas infraconstitucionais é indiscutível e assegura ser observado em todas
as esferas do direito e em decisões administrativas.
Quando expressamente expostos, eles servem como diretrizes norteadoras para a
interpretação, aplicação e criação das leis. Fornecem sólida base para análise do judiciário, do
legislativo e do executivo, buscando criar uma uniformidade e consistência na aplicação das
leis.
Marco Aurelio Greco e Sergio André Rocha explicam que, sob a ótica constitucional, a
inclusão da defesa ao meio ambiente como princípio do sistema tributário nacional não altera o
regime protetivo que já existia antes da EC 132/23. Defendem que a inserção do §3º no art. 145
da CF/88 coloca o tema como prioridade do Direito Tributário, tendo efeitos pedagógicos para
que legislador sempre considere a proteção ao meio ambiente no processo legislativo de normas
tributárias, sinalizando, também, o compromisso do Estado Brasileiro com a questão
ambiental.221

220

ESPÍNDOLA. Rui Samuel. Princípios constitucionais e atividade jurídico-administrativa: anotações em torno
de questões contemporâneas, 2003. Disponível em: https://apps.tre-sc.jus.br/site/resenha-eleitoral/revistatecnica/edicoes-impressas/integra/2012/06/principios-constitucionais-e-atividade-juridico-administrativaanotacoes-em-torno-dequestoes/indexe4b2.html%3Fno_cache=1&cHash=863e74706b321905ed372edf7fae39fd.html. Acesso em 10
out. 2025
221
GRECO e ROCHA, 2025, p. 776.

Criou-se, portanto uma “previsão positiva que veicula um vetor axiológico informador
de determinada legislação específica, apontando certa diretriz a ser seguida pelo legislador na
sua elaboração e pelo aplicador na sua interpretação e aplicação concreta”222.
Assim, considerando que a proteção ao meio ambiente passou a ser um princípio
explícito do direito tributário, não pode deixar de considerar que o §3º do art. 145 determina a
sua observância obrigatória. Assim, nasce um comando dirigido a todos os intérpretes da Carta
Maior.
A previsão expressa da defesa ao meio ambiente como princípio do sistema tributário
nacional lhe atribui prevalência em situações de colisão entre princípios, reduzindo de
sobremaneira o ônus argumentativo para o estabelecimento de discriminações tributárias nele
fundamentadas. Anteriormente a criação do §3º do art. 145 da CF, a defesa do meio ambiente
era um critério que poderia ser levado em consideração pelo legislador. Todavia, após a sua
criação, passou a ser um critério de observância obrigatória223.
Na linha teórica desenvolvida por Dworkin224 e aplicada ao direito tributário por
Humberto Ávila225, os princípios seriam mandamentos de otimização, diferentes das regras –
que seriam normas que serão ou não aplicadas. Os princípios expressariam valores
fundamentais e ante o seu alto grau de abstração e generalidade não determinam condutas
específicas, mas estabelecem estados ideais a serem alcançados e devem ser realizados na maior
medida possível.
Havendo conflito entre princípios, estes devem ser ponderados à luz das circunstâncias
concretas do caso, autorizando a prevalência de um deles sem que o outro seja removido do
ordenamento. O que não ocorreria com as regras, que, em caso de conflito, uma excluirá a outra,
não podendo coexistirem no mesmo caso concreto226.
Para o autor, os princípios fornecem os fundamentos das decisões, cuja procedência
decorre, em certos contextos, de sua força relativa. O modelo teórico proposto, sugere a
resolução de conflitos entre princípios com base na ponderação, enquanto no caso de conflito
entre regras, estes seriam solucionados baseados em critérios de validade normativa:
A diferença entre princípios jurídicos e regras jurídicas é de natureza lógica. (...) As
regras são aplicáveis à maneira do tudo-ou-nada. Dados os fatos que uma regra
estipula, então ou a regra é válida e neste caso em nada contribui para a decisão(...).
222

GRECO, Marco Aurélio. Planejamento tributário. 4. Ed. São Paulo: Quartier Latin, 2019, p. 226.
ROCHA, Sergio André. O princípio tributário da defesa do meio ambiente. 2025. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/2025-set-08/o-principio-tributario-da-defesa-do-meio-ambiente/. Acesso em: 10 out.
2025.
224
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Tradução de Nelson Boeira. São Paulo: Martins Fontes, 2002.
225
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 19. Ed. São Paulo:
Malheiros, 2021.
226
DWORKIN, 2002, loc. cit.
223

Mas não é assim que funcionam com os princípios (...). Mesmo aqueles que se seguem
automaticamente quando as condições são dadas. (...) Essa primeira diferença entre
regras e princípios traz consigo uma outra. Os princípios possuem uma dimensão que
as regras não têm – a dimensão do peso ou importância. Quando os princípios se
intercruzam (por exemplo, a política de proteção aos compradores de automóveis se
opõe aos princípios da liberdade de contrato), aquele que vai resolver o conflito tem
de levar em conta a força relativa de cada um. Esta não pode ser, por certo, uma
mensuração exata e o julgamento que determina que um princípio ou uma política
particular é mais importante que outra frequentemente será objeto de controvérsia.
Não obstante, essa dimensão é uma parte integrante do conceito de um princípio, de
modo que faz sentido perguntar que peso ele tem ou quão importante ele é 227.

Já Alexy228 conceitua as regras como razões definitivas e os princípios como comandos
de otimização que visam a realização de certos valores na maior medida possível, ante as
possibilidades jurídicas e fáticas do caso concreto, servindo como verdadeiros parâmetros
axiológicos do ordenamento jurídico229. As normas por sua vez, tem a sua aplicação exata e a
sua satisfação é de forma integral ou não.
O novo §3º do art. 145 da CF, eleva a defesa do meio ambiente ao patamar de normadiretriz do ordenamento tributário, introduzindo, nesse âmbito normativo, aquela preocupação
originaria já presente no art. 225 da CF que agora se manifesta diretamente no desenho fiscal230.
Martha Leão231 pontua que inexistem dúvidas que os princípios positivados no sistema
tributário nacional pelo §3º do art. 145 da CF/88 incentivam a busca por um estado ideal das
coisas ao estabelecer objetivos a serem perseguidos de maneira afirmativa pelo Estado,
especificamente pelo Sistema Tributário.
Todavia, a autora defende que não se poderia concordar que a inserção de tais princípios
no sistema tributário resultaria e uma ruptura ou novidade, já que eles poderiam ser
reconstruídos – ainda que com maior ônus argumentativo – anteriormente à EC 132/23, ao
passo que não seria possível concordar com a ideia de que as limitações ao poder de tributar
teria sofrido qualquer alteração.

227

DOWRKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Tradução de Nelson Boeira. São Paulo: Martins Fontes, 2010,
p. 39, 40, 42.
228
AMORIM, Leticia Balsamão. A distinção entre regras e princípios segundo Robert Alexy. Revista de
Informação
Legislativa,
v.
42,
n.
165,
p.
123-134,
2005.
Disponível
em
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/42/165/ril_v42_n165_p123.pdf
229
CARMO, Vinicius Oliveira do. O princípio da defesa do meio ambiente no sistema tributário. Academia de
Direito,
[S.l.],
v.
7,
p.
5.
DOI:
10.24302/acaddir.
v7.5891.
Disponível
em:
https://www.periodicos.unc.br/index.php/acaddir/article/view/5891. Acesso em: 10 out. 2025
230
ILVA, E. M. de C. e. Novos princípios do Sistema Tributário Nacional após a Emenda Constitucional nº
132/2023: fundamentos e implicações. Caderno Pedagógico, [S. l.], v. 22, n. 9, p. e17800, 2025, p. 16. DOI:
10.54033/cadpedv22n9-026.
Disponível
em:
https://ojs.studiespublicacoes.com.br/ojs/index.php/cadped/article/view/17800. Acesso em: 10 out. 2025.
231
LEÃO, Martha. A Reforma Tributária sobre o Consumo e a Inexistência de Ruptura Paradigmática. Revista
Direito Tributário Atual, [S. l.], n. 58, p. 395, 2024. DOI: 10.46801/2595-6280.58.17.2024.2659. Disponível em:
https://www.revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2659. Acesso em: 12 out. 2025.

Esta é a linha igualmente defendida por Humberto Ávila, que o simples fato de agora
serem princípios expressos em vez de implícitos não alteraria diretamente a sua força normativa
(sua relação com outras normas), muito menos a sua eficácia normativa232.
Tanto os princípios explícitos quanto implícitos demandam a interpretação do agente
para a construção do seu sentido e efetivação da sua aplicação. Ainda que se concordasse que
nem todos os princípios são dimensíveis suficientemente ao ponto de permitirem a ponderação
sugerida por Alexy, a possibilidade de tal ponderação não estaria vinculada a ser ou não um
princípio explicito na Constituição. Ou seja, a defesa da técnica de ponderação não envolve o
fato de os princípios estarem ou não positivados233.
Todavia, o presente trabalho adota a ideia de Dworkin e Alexy, especificamente quanto
aos princípios serem mandamentos de otimização que visam a realização de certos valores na
maior medida possível, ante as possibilidades jurídicas e fáticas do caso concreto mediante a
técnica da ponderação.
O art. 145, §3º da CF deve ser interpretado sistematicamente com o art. 225, caput.
Schoueri234 leciona, inclusive, que os princípios devem ser harmonizado com o princípio da
livre iniciativa, de maneira que a tutela ambiental legitima a utilização de normas tributárias de
forma indutora, a livre iniciativa impõe que estes instrumentos sejam formulados da maneira
mais abrangente e impessoal possível, almejando evitar distorções concorrenciais e privilégios
indevidos a determinados setores, cuja atuação da proteção ambiental não se restringe a uma
atuação restritiva, mas também exige ações positivas, nos termos do §1º do art. 225 da CF, que
asseguram a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incluindo a
preservação de processos ecológicos essenciais e a salvaguarda da biodiversidade.
O autor enfatiza a inexistência de incompatibilidade ontológica entre a capacidade
contributiva e as normas tributárias de caráter indutor, pontuando que o conceito de capacidade
contributiva transcende a esfera meramente econômica, sendo extraído de um completo sistema
de valores constitucionais que informam e estrutura o ordenamento jurídico235.
As teorias de Alexy e Dworkin se completam, pois estabelecem uma distinção entre
regras e princípio baseados nos critérios de generalidade, precisão e discricionariedade, cuja
ênfase recai na natureza prima facie dos princípio, entendidos como comandos indicativos do

232

ÁVILA, Humberto. Teoria da segurança jurídica. 7. Ed. São Paulo: JusPodivm/Malheiros, 2024, p. 250.
LEÃO, loc. cit., p. 396.
234
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. 1. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, p. 97-98.
235
Loc. cit., p. 280-281.
233

caminho ser tomado que exigem a devida contextualização perante cada caso concreto para a
sua efetivação.236
Neste ponto, os princípios ao contrário das regras, servem como verdadeiros mandatos
de otimização, mediante a análise de cada caso concreto, nas palavras de Mendes, et al.:
Não se apresentam como imperativos categóricos, mandatos definitivos nem
ordenações de vigência diretamente emanados do legislador, antes apenas enunciam
motivos para que o seu aplicador se decida neste ou naquele sentido.
Noutras palavras, enquanto em relação às regras e sob determinada concepção de
justiça, de resto integrada na consciência jurídica geral, o legislador desde logo e com
exclusividade define os respectivos suposto e disposto, isto é, cada hipótese de
incidência e a respectiva consequência jurídica, já no que se refere aos princípios
jurídicos – daí o seu caráter não conclusivo, anota Hart – esse mesmo legislador se
abstém de fazer isso, ou pelo menos de fazê-lo sozinho e por inteiro, preferindo
compartilhar a tarefa com aqueles que irão aplicar esses standards normativos, porque
sabe de antemão que é somente em face de situações concretas que eles logram
atualizar-se e operar como verdadeiros mandatos de otimização 237

Assim, é a combinação das características de normatividade, imperatividade, eficácia,
superioridade material238 que serão definidoras dos princípios.
A normatividade é entendida como a vinculação ao destinatário e toma nova roupagem
quando aplicada aos princípios, que além de fontes para regras também direcionam o
desenvolvimento do sistema jurídico. A imperatividade se vincula ao dever ser que o princípio
exige – caminho que guia e alimenta a estabilidade jurídica do ordenamento. Já a eficácia se
relaciona com a capacidade de atingir a realidade social, adaptando-se as mudanças sociais e
promovendo as devidas alterações.
Assim, a inserção da proteção ao meio ambiente visa criar o alicerce constitucional para
a utilização de instrumentos extrafiscais tributários de fins ecológicos, sendo assim, uma
finalidade legítima de diferenciação fiscal, promovendo, inclusive, os valores fundamentais da
República Federativa do Brasil, de construir uma sociedade justa, garantir o desenvolvimento
nacional, reduzir as desigualdades sociais e regionais, e promover o bem estar de todos, listados
do caput do art. 3º da Constituição.
A reforma passa, então a justamente diferenciar o tratamento fiscal de seus instrumentos
baseados em critérios ambientais, inclusive em prol do desenvolvimento sustentável exigidos
pela leitura conjunta dos arts. 170, VI e 225 da CF/88.
A alteração firma a compatibilidade entre a tributação e a sustentabilidade, exigindo,
então, na esfera tributária, que a interpretação e aplicação das normas passem a observar o
critério ambiental, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade.
236

AMORIM, 2005, p. 128.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustave. Curso de direito
constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 27.
238
ROTHENBURG, Walter Claudius. Princípios Constitucionais. Porto Alegre: Fabris, 2003, p. 17.
237

Lisboa e Torsani ressaltam, que a inclusão do princípio da proteção ao meio ambiente
como norteador do sistema tributário nacional, resulta em diversas consequências importantes,
destacando:
(...) Catalisa políticas públicas: incentiva a criação de políticas públicas para
concretizar o princípio, como medidas de preservação ambiental, regulamentação de
emissões e incentivos a energias renováveis.
(...)
Promove educação e conscientização: destaca a importância do princípio para
sociedade, incentivando a participação cidadã e o fortalecimento da cultura
constitucional.
Contribui para evolução do direito: Orienta a criação de novas nomas e a adaptação
das existentes, garantindo um sistema jurídico dinâmico e responsivo.

Reforma tributária e a efetivação do meio ambiente como direito fundamental.239

Assim, a inclusão do meio ambiente como princípio constitucional do sistema tributário
nacional não se trata de mero simbolismo e gera efeitos concretos e multifacetados, reforçando
os compromissos nacionais para com as presentes e futuras gerações, ante a irrenunciabilidade
do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O protagonismo do meio ambiente na reforma tributária não se restringe a sua inserção
como princípio norteador do direito tributário, mas também está presente ao longo do texto
constitucional, materializado em preocupações com as mudanças climáticas, a exemplo do art.
43, §4º da CF/88, que determina sempre que possível, os incentivos regionais deverão
considerar critérios de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono.
Também foi determinada pelo art. 159-A, §2º da CF/88, que a destinação dos recursos
do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que possui fundamento a redução das
desigualdades regionais e sociais, priorizarão projetos que prevejam ações de sustentabilidade
ambiental e redução de emissões de carbono.
No próprio artigo 225, no §1º, IV CF/88, foi adicionada estipulação que cabe ao poder
público manter um regime fiscal favorável para bicombustíveis e o hidrogênio de baixa emissão
de carbono nos termos de lei complementar, buscando assegurar que os biocombustíveis sejam
tributados em alíquota inferior à aplicada aos combustíveis fósseis, promovendo um real
diferencial competitivo entre eles.
Até a destinação da arrecadação do Imposto sobre Bens e Serviços tem como critério a
preservação do meio ambiente, já que até 5% das parcelas que pertencem aos municípios serão
creditadas com base em indicadores de preservação ambiental, conforme art. 158, §2º, III da
CF/88.

239

Torsani, Z. A. I., & Lisboa, J. M. de M. V. Reforma tributária e a efetivação do meio ambiente como direito
fundamental. OBSERVATÓRIO DE LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA, v. 23 n. 1, 2025, p. 12/13. DOI:
https://doi.org/10.55905/oelv23n1-145

Aplicando as teorias de Dworkin e Alexy ao caso concreto da limitação tributária dos
créditos de descarbonização, verifica-se que a ponderação entre o princípio da proteção ao meio
ambiente e outros princípios tributários conduz, inevitavelmente, à prevalência do primeiro.
A dimensão de peso preconizada por Dworkin revela que a força relativa do princípio
ambiental no contexto dos CBIOs é amplificada pela convergência de três comandos
constitucionais expressos que se reforçam mutuamente.
O art. 170, VI estabelece a defesa do meio ambiente como princípio da ordem
econômica, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos
produtos e serviços. O art. 145, §3º insere a defesa do meio ambiente como princípio do sistema
tributário nacional. E o art. 225, caput, consagra o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado como bem essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Esta tríplice constitucionalização cria um vetor axiológico inequívoco que orienta o
intérprete na resolução de eventual conflito principiológico.
A Emenda Constitucional 132/2023 conferiu protagonismo sem precedentes à proteção
ambiental, à descarbonização e à redução de emissões no texto constitucional, criando uma
verdadeira rede normativa de comandos convergentes que permeiam diversos dispositivos
constitucionais.
Como explanado, o art. 43, §4º determinou que a concessão de incentivos regionais
considerará os critérios de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono, art.
158, §2º, III estabeleceu que os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios
incluirão a área e os critérios ambientais e o art. 159-A, §2º vincula a distribuição de recursos
aos critérios ambientais.
Mais emblemático ainda é o art. 153, VIII da Constituição Federal, que instituiu o
Imposto Seletivo, uma nova espécie tributária cuja função precípua é onerar a produção,
extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio
ambiente.
A criação deste tributo representa o reconhecimento inequívoco do constituinte
reformador de que o sistema tributário deve atuar como instrumento ativo de proteção
ambiental, penalizando economicamente as atividades poluidoras.
É inegável o protagonismo conferido à proteção ambiental quando se verifica que a
reforma tributária não apenas ajustou tributos existentes, mas efetivamente criou um instituto
tributário com a finalidade específica de desestimular condutas prejudiciais ao meio ambiente.

Ocorre que o direito tributário ambiental opera necessariamente em duas dimensões
complementares e indissociáveis: a função fiscal, que onera os poluidores e a função extrafiscal
incentivadora, que premia as condutas ecologicamente corretas.
Se o constituinte reformador entendeu necessário criar um tributo inteiramente novo
para materializar a dimensão punitiva da tributação ambiental através do Imposto Seletivo, por
questão de coerência lógica e sistêmica, deve também ser possibilitada e incentivada a dimensão
extrafiscal do direito tributário ambiental, mediante concessão de incentivos ecológicos e
benefícios fiscais às atividades que contribuem efetivamente para a descarbonização da
economia.
Penalizar o poluidor sem recompensar quem age virtuosamente criaria um sistema
tributário ambiental incompleto e assimétrico, contradizendo a própria teleologia da reforma
constitucional.
A não tributação ou tributação favorecida dos créditos de descarbonização constitui,
portanto, a contrapartida necessária e logicamente exigível do Imposto Seletivo, completando
o ciclo de indução comportamental que a Constituição pretende estabelecer: onerar o que
degrada, desonerar o que preserva.
Esta disseminação transversal do princípio ambiental por todo o texto constitucional
demonstra inequivocamente o compromisso do constituinte reformador em conferir à proteção
ambiental status privilegiado no ordenamento jurídico brasileiro, não como mera declaração
principiológica, mas como diretriz operativa concreta que deve nortear todas as políticas fiscais.
Embora o presente estudo não verse diretamente sobre a tributação dos biocombustíveis
propriamente ditos, a inserção do inciso VIII no §1º do art. 225 pela EC 132/23 sinaliza o local
privilegiado que os biocombustíveis ocupam na Constituição Federal. Ao determinar a
manutenção de regime fiscal favorecido para os biocombustíveis, com tributação inferior a
incidente sobre combustíveis fósseis e capaz de garantir diferencial competitivo, a Constituição
reconhece expressamente a função ecológica essencial dessas fontes energéticas.
Os créditos de descarbonização, por serem fruto direto da produção desses
biocombustíveis constitucionalmente privilegiados, herdam essa função ecológica e, por
conseguinte, merecem tratamento tributário diferenciado equivalente.
A lógica é elementar: se a Constituição determina tratamento fiscal favorecido ao
biocombustível para garantir seu diferencial competitivo, seria contraditório tributar de forma
ordinária os créditos que atestam e certificam a produção ambientalmente virtuosa desses
mesmos biocombustíveis.

A não tributação ou tributação favorecida dos CBIOs não apenas é coerente com o
regime constitucional dos biocombustíveis, mas também contribui diretamente para o cálculo
e efetivação do diferencial competitivo preconizado pela Constituição, tornando
economicamente mais atrativa toda a cadeia produtiva de energia limpa.
Sob a perspectiva de Alexy, a otimização do princípio ambiental no caso dos CBIOs
encontra possibilidades jurídicas e fáticas excepcionalmente favoráveis. Juridicamente, a
própria Constituição autoriza e determina o tratamento diferenciado, removendo qualquer óbice
de constitucionalidade que pudesse decorrer da aplicação isolada de outros princípios
tributários.
Faticamente, a medida não compromete nem o mínimo existencial nem esbarra em
limitações orçamentárias significativas, ao contrário, potencializa o alcance das finalidades
constitucionais ao tornar economicamente mais atraente a atividade que gera os créditos.
A harmonização entre os princípios, neste caso específico, não se dá pela aplicação
equidistante de cada um deles, mas pela percepção de que o princípio da livre iniciativa (art.
170, caput) é efetivamente realizado quando se garantem condições competitivas favoráveis
aos biocombustíveis frente aos combustíveis fósseis, conforme determina o próprio texto
constitucional.
A capacidade contributiva, por sua vez, permanece observada quando se reconhece que
o sistema constitucional admite discriminações tributárias fundamentadas em finalidades
extrafiscais de estatura constitucional, como é o caso da proteção ambiental.
Portanto, no contexto específico dos créditos de descarbonização do RenovaBio, a
ponderação entre princípios não configura uma escolha discricionária do legislador ou do
aplicador da lei, mas um resultado praticamente vinculado pela própria arquitetura
constitucional, que coordena sistemicamente os arts. 43, §4º, 145, §3º, 153, VIII, 158, §2º, III,
159-A, §2º, 170, VI, 225, caput e §1º, VIII, para conferir prevalência à proteção ambiental
quando esta se materializa em instrumentos de transição energética e descarbonização da matriz
de combustíveis.
A não tributação ou tributação favorecida dos CBIOs deixa de ser uma mera
possibilidade para se constituir em imperativo constitucional decorrente da necessária
otimização do princípio ambiental à luz das circunstâncias concretas que o caso apresenta.
2.7 A proteção ao meio ambiente como função do estado mediante exercício do seu poder
legislativo
Caetano explica que o Estado é instrumento adequado para fazer atender as necessidades
fundamentais que a sociedade política se propõe a satisfazer, especialmente quanto ao bem-

estar social. Além do bem-estar como fim Estatal, ressalta a segurança e a justiça como iguais
fins. Segurança, pois, para viver os homens “precisam se amparar contra os perigos da
Natureza, da cobiça dos outros e contra a violência dos mais fortes”. Justiça pois o Estado é
uma sociedade organizada com regras e normas que buscam evitar a violência individual:
O Estado é primeiro que tudo uma sociedade organizada para a concentração e
emprego regrado dos meios coercitivos. Dizendo “emprego regrado” postulamos a
existência de regras ou normas e estas têm de quer inspiradas pela Justiça: a sociedade
política existe para substituir, nas relações entre homens, ao arbítrio da violência
individual, certas regras ditadas pela Razão que satisfaçam o instinto natural de
Justiça240.

Para o autor241, em todas as épocas e em todas as formas de sociedade política aparece,
junto com a segurança e a justiça, a finalidade de proporcionar o bem-estar da coletividade, na
medida que o (...) poder pública começa a promover o povoamento das terras, facilitar o
comércio (...) e à medida que as necessidades se multiplicam com a civilização e vão
aparecendo novos processos técnicos de satisfazê-las, cada vez avulta mais a importância deste
fim do estado.
Ou seja, o Estado tem, necessariamente, de chamar para si a tarefa de estimular a
satisfação das necessidades coletivas apoiando por diversas formas a iniciativa privada para
acelerar o desenvolvimento e promoção social.
Reconhecida a sua natureza de direito fundamental, a defesa ao meio ambiente cria a
necessidade de tomada de decisões legislativas voltadas a sua efetivação, trazendo, inclusive,
um novo conceito de interesse público e na extrafiscalidade tributária – devidamente abordado
em tópico próprio.
Fernanda Parisi conceitua interesse público como o reforço dos direitos e garantias
previstos no ordenamento jurídico, destinados a uma coletividade:
A expressão ‘interesse público’ aparece em cerca de doze preceitos constitucionais,
sempre reforçando a ideia de que os direitos, garantias e deveres previstos no
ordenamento jurídico devem guardar harmonia com o interesse público, com vistas à
manutenção perene de sua observância. Isso porque a supremacia do interesse público,
concebido como o bem comum, é a razão de existir do Estado Democrático de Direito,
de sorte que se pode assentir que o princípio está arraigado, mesmo implicitamente,
em todo o corpo da Constituição Federal.242

Considerando a vagueza do conceito de interesse público, a doutrina, no contexto de
atingimento do interesse público pelo direito tributário, passou a adotar um conceito não mais

240

CAETANO, Marcelo. Manual de Ciência Política e Direito Constitucional. 6ed. Lisboa: Coimbra Editora, 2006,
pp.143/145.
241
Ibid., p. 147.
242
PARISI, Fernanda Drummond. Transação tributária no Brasil: supremacia do interesse público e a satisfação
do
crédito
tributário.
São
Paulo:
PUC/SP,
2016,
p.
54.
Disponível
em:
https://repositorio.pucsp.br/jspui/handle/handle/7038. Acesso em 15 out. 2025.

votado apenas a mera arrecadação, mas para o interesse maior perseguido, neste caso, a
proteção ao meio ambiente. Veja o que diz Priscila Mendonça:
O que é indisponível é o dever do Estado de agir no interesse da sociedade e de acordo
com os princípios constitucionais vigentes.
(...)
Para tanto, poderá ser necessário que disponha de determinado bem, homenageando
uma solução mais adequada e menos gravosa à sociedade para determinado conflito,
com o que será atendida a eficiência elevada a princípio constitucional.
(...)
Desse modo, tratamento adequado ao conflito, deverá ser aquele que verifique qual a
solução que melhor atenderá ao interesse coletivo envolvido, seja em se tratando de
conflito coletivo (envolvendo o meio ambiente, por exemplo), seja conflito
envolvendo determinado indivíduo (como decorrente de contrato administrativo ou
até mesmo tributário).
Destarte, atualmente a mera alegação de que o Estado não poderia utilizar meios
alternativos ao judicial para buscar a solução das controvérsias nas quais se envolve
em razão da inviabilidade de dispor de seus bens e direitos em razão da prevalência
do interesse público sobre o particular não parece merecer guarida, pois há inúmeros
aspectos a serem avaliados para que se defina qual o tratamento adequado às
controvérsias envolvendo o Poder Público.
Em verdade, o Estado deverá avaliar qual o interesse efetivamente envolvido na
controvérsia e decidir pela solução que melhor atenda ao bem-estar da coletividade.
Desse modo, uma solução de determinada controvérsia não deverá ser avaliada
mediante análise exclusiva da relação em jogo, mas sim dos objetivos institucionais
do Estado e da demanda social.
Assim sendo salvo se tratar de bem indisponível, o interesse exclusivamente estatal
deixa de ter privilégios frente aos interesses dos particulares e da coletividade243.

Existem dois interesses públicos em analise: o interesse público envolvido na
arrecadação proveniente da tributação da venda dos créditos de descarbonização e o interesse
público E particular envolvido na criação destes créditos, qual seja, a proteção ao meio
ambiente. Aqui, o Estado deve ponderar e se questionar em qual cenário a sociedade se mais
beneficiária com um meio ambiente ecologicamente equilibrado ou apenas com a tributação
dos CBIOS.
Será visto abaixo, que o crédito de descarbonização corresponde a uma tonelada de CO2
que deixou de ser emitido pelo setor de combustíveis, revela-se como um ativo extremamente
valioso para a proteção do meio ambiente cujo interesse público se materializa na proteção deste
direito fundamental.
Sendo de interesse público direto do Estado que o meio ambiente seja preservado e que
a comercialização dos créditos de descarbonização seja incentivada justamente pela utilização
da extrafiscalidade – que também será devidamente abordada abaixo. No direito tributário, a
extrafiscalidade é o fundamento basilar que permite desonerações tributárias, segundo o que
leciona Paulo de Barros Carvalho244:

243

MENDONÇA, Priscila Faricelli. Arbitragem e transação tributárias. Brasília: Gazeta Jurídica, 2014, p. 35-37.
Disponível em
244
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 252.

A experiência jurídica nos mostra, porém, que vezes sem conta a compostura da
legislação de um tributo vem pontilhada de inequívocas providências no sentido de
prestigiar certas situações, tidas como social, política ou economicamente valiosas, às
quais o legislador dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso. a essa
forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos,
perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de
extrafiscalidade

Neste cenário, é um poder-dever do Estado e de todos os cidadãos, promover a
cooperação entre Estado e cidadãos, para proporcionar a defesa e preservação do meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Tais deveres, além de direcionados ao Estado e aos indivíduos, também são endereçados
ao legislador infraconstitucional, que deve fazer valer o dever de proteção e preservação do
meio ambiente equilibrado ao executar o seu papel de legislador245.
Ou seja, além de ser princípio constitucional da Ordem Econômica, um dever e direito
do cidadão, a defesa do meio ambiente é uma obrigação Estatal, já que este age como guardião
do interesse público.
Medeiros246, ao tratar sobre o assunto delimitou que tal princípio deve ser
obrigatoriamente observado pelos agentes públicos, veja:
O Estado, como guardião do interesse público, submete o seu poder aos princípios do
Direito Público e do Direito Constitucional, que devem ser obrigatoriamente
observados pelos agentes públicos, independentemente da necessidade de existência de
um texto de lei que os acolha de forma expressa. A defesa do meio ambiente constituise como uma das finalidades e uma das obrigações do Estado e um direito e um dever
do cidadão.

Benjamin pontua que, em termos formais, a Carta Magna não segue um padrão
normativo único, pois ora o legislador utiliza-se da “(...) técnica de caracterização de direitos,
como por exemplo, na primeira parte do art. 225, caput., ora o legislador faz uso da (...)
instituição de deveres explícitos, como por exemplo, §10º do art. 225247”. O autor cita que em
alguns enunciados normativos são apreciados como princípios, como o da defesa do meio
ambiente, na Ordem Econômica e, em outros momentos, como “instrumentos de execução,
como por exemplo, a previsão de Estudo Prévio de Impacto ambiental, no §1º, IV do art. 225”
248

.
Além de impor ao Estado a realização de tarefas, a Constituição federal, atribuiu poder-

dever de intervir para que essas tarefas sejam efetivamente cumpridas através de certos

245

PAZINATO, 2020, p. 61.
MEDEIROS, 2004, p. 38.
247
BENJAMIN, 2002, p. 100.
248
BENJAMIN, loc. cit.
246

mecanismos, todos previstos dento da Ordem Econômica e Financeira, dos quais se destacam
o planejamento e o incentivo, como bem elucida Bedê249:
(...) se de um lado a Constituição impôs ao Estado a Realização de múltiplas tarefas,
de outro atribui-lhe igualmente o poder-dever de intervir junto a sociedade buscando
o cumprimento dessas pautas, através de variados mecanismos, os quais podem ser
assim ilustrados: planejamento do desenvolvimento econômico – CF art. 174, §1º.
Incentivo (Fomento Público) – CF, art. 174.
Repressão ao abuso do poder econômico – CF, 173, §4º. Exploração Direta da
atividade econômica – CF, art. 173.

Destaca-se o planejamento e o incentivo via a extrafiscalidade tributária como
instrumentos de intervenção pelo Estado para garantir o pleno exercício do direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, dando protagonismo aos poderes executivo e
legislativo, indispensáveis à efetividade às normas constitucionais até aqui analisadas.
Caetano250 ressalta que a função legislativa é a atividade pelo qual o Estado (...) cria o
seu direito positivo, mediante a imposição de regras gerais de conduta social”, ressaltando que
o Estado somente cria “(...) unicamente direito legislado”, pela função conceituada como
“atividade dos órgãos do Estado que tem por objeto directo e imediato estatuir normas de
carácter geral e impessoal inovadoras da Ordem Jurídica”.
Lisboa já se manifestou favoravelmente a utilização da extrafiscalidade em matéria
ambiental tributária:
Nota-se, portanto, que a tributação é reconhecida em lei como um instrumento de
implementação de políticas ambientais por meio da concessão de desonerações e
incentivos fiscais, tais como redução de alíquota, isenções, deduções fiscais e crédito
presumido.
Isso é possível pois os tributos podem ser instituídos ou alterados com objetivos que
não sejam meramente a arrecadação, mas sim, de fomento a políticas ou regulação em
determinados setores (...)251

Paulo de Barros Carvalho252 também já lecionou em sentido semelhante à utilização da
extrafiscalidade em matéria tributária-ambiental:
(...) Os benefícios fiscais configuram um estímulo de índole econômica, introduzido
pelo Poder Público, para que se tenha o exercício de determinadas atividades privadas,
consideradas relevantes pelo legislador e que propiciem atingir os objetivos
extrafiscais, como a proteção do meio ambiente.
(...)
É preciso considerar, porém, que a expressão ‘benefício fiscal’ comporta, em sim,
múltiplas acepções. Há benefícios fiscais que afastam por completo o cumprimento
da obrigação tributária, conferindo ao contribuinte o direito subjetivo de se abster da
conduta de pagar o tributo, tal como ocorre com a isenção. Em outros remanesce o
dever jurídico de cumprir a obrigação tributária, mas em montante inferior àquele que
249

BEDÊ, Fayga Silveira. Sisfo no limite do imponderável ou direitos sociais como limites ao poder reformador.
Revista Opinião Política, Fortaleza, v.3, n. 5, 2005, p. 112.
250
CAETANO, 2006, p. 158-159.
251
LISBOA, Julcira Maria de Mello Vianna et al. A importância das políticas fiscais em prol do meio ambiente.
In: LISBOA, Julcira Maria de Mello Vianna (Org.) O Direito Tributário como Instrumento para a Preservação do
Meio Ambiente. São Paulo: Quartier Latin, 2022, p. 467.
252
CARVALHO, Paulo de Barros. Incentivos fiscais destinados a viabilizar a redução da emissão de gases de efeito
estufa, 2022 p. 12; 17. Disponível em: https://repositorio.usp.br/item/003145917. Acesso em 10 out. 2025

seria devido sem a norma que os prevê, como se dá nos casos de redução de alíquota
ou base de cálculo. Há, ainda, aqueles que não afetam o quantum devido, lidando com
o dever jurídico de recolher o tributo (que é repassado a um terceiro) ou apenas com
as condições do pagamento (como ocorre com a transação, moratória, financiamento
e parcelamento) (...)

E é neste sentido que se destacam os mecanismos legislativos à disposição do Estado
para defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, especificamente no contexto das
mudanças climáticas e reduções de emissões de carbono.
A Política Nacional do Meio Ambiente estabelecida pela lei 6.983/1981, que tem por
objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida humana253, em seu inciso I do art. 2º, por exemplo,
estabelece como princípio a “(...) ação governamental na manutenção do equilibro ecológico,
considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado
e protegido, visando o uso coletivo”254.
No cenário do estudo deste trabalho, onde se analisa a limitação da tributação dos
créditos de descarbonização (CBIOS), escriturados com base na produção de biocombustíveis,
é importante ressaltar que a Lei da Política Agrícola (Lei nº 8.171/1991) estabelece no inciso I
do art. 2º255, que os recursos naturais devem ser utilizados e gerenciados, subordinando-se às
normas e aos princípios de interesse público, de forma que seja cumprida a função social e
econômica da propriedade.
Assim, a não incidência de tributação sobre os créditos de descarbonização revela-se
como medida de incentivo coerente com a função social e econômica da propriedade, pois
estimula diretamente a produção de biocombustíveis e, por consequência, a descarbonização da
cadeia de combustíveis fósseis.
Esse tratamento tributário diferenciado não configura privilégio injustificado, mas
instrumento de concretização da política agrícola delineada pela Lei nº 8.171/1991, a qual
impõe que o uso dos recursos naturais observe parâmetros de interesse público.

253

BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins
e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm
. Acesso em: 20 ago. 2025.
254
Ibid.
255
BRASIL. Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Dispõe sobre a política agrícola. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8171.htm
. Acesso em: 29 ago. 2025.

Dessa forma, a preservação do regime jurídico que assegura a não tributação desses
créditos harmoniza-se com a exigência constitucional de proteção ambiental e com o dever de
orientar a atividade econômica segundo critérios de sustentabilidade e justiça social.
Além do mais, a Lei nº. 8.171/1991 estabelece, em seu art. 3º, os objetivos da política
agrícola, destacando-se os incisos I, que define ser função do Estado o planejamento e o IV
estabelece ser objetivo da referida política, proteger o meio ambiente, garantir o seu uso racional
e estimular a recuperação dos recursos naturais 256, utilizando-se como instrumentos para tais
fins a tributação e incentivos fiscais, à luz do art. 4º.
Some-se ao fato que a Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei 12.187/2009),
em seu art. 6º, inciso IV determina expressamente que medidas fiscais e tributárias destinadas
a estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas
diferenciadas, isenções, compensações e incentivos, a serem estabelecidos em lei específica são
instrumentos legítimos para o atingimento de seus objetivos.
Neste mesmo raciocínio, indicando a exigência da utilização da função extrafiscal do
direito tributário, a Lei nº 13.576/2017, que institui a Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio), estabelece em seu art. 4º, inciso V, de forma expressa, que constituem
instrumentos dessa política "os incentivos fiscais, financeiros ou creditícios".
Esta disposição não configura mera faculdade discricionária, mas comando normativo
que vincula o Estado à implementação de medidas concretas de estímulo econômico aos agentes
que contribuem para a redução das emissões de gases de efeito estufa.
A convergência entre o art. 6º, IV da Lei nº 12.187/2009 (Política Nacional sobre
Mudança do Clima) e o art. 4º, V da Lei nº 13.576/2017 evidencia a existência de um sistema
normativo coerente que impõe ao Estado brasileiro a obrigação de utilizar a tributação como
instrumento indutor de comportamentos ambientalmente sustentáveis, especialmente
considerando a urgência das mudanças climáticas e a necessidade de transição para uma
economia de baixo carbono.
Esta obrigação estatal adquire contornos ainda mais definidos quando se consideram os
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, que serão devidamente estudados em
tópico específico.
As Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC), apresentadas no âmbito do
Acordo de Paris, estabelecem metas concretas de redução de emissões que vinculam
juridicamente o país perante a comunidade internacional. A NDC brasileira, revista e fortalecida

256

Ibid.

em 2024257, reafirmou o compromisso de reduzir as emissões de gases de efeito estufa em 53%
até 2030 e alcançar a neutralidade climática até 2050258.
A desoneração tributária dos CBIOs harmoniza-se com os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030259, contribuindo diretamente para o ODS
7 (Energia Limpa e Acessível), ODS 13 (Ação Contra a Mudança Global do Clima) e ODS 12
(Consumo e Produção Responsáveis)260, dos quais o Brasil é signatário, configurando um
sistema normativo multinível que impõe medidas tributárias de fomento à descarbonização
como dever jurídico e não mera liberalidade.
Inexiste dúvida do lugar de destaque e protagonismo do princípio da defesa do meio
ambiente dentre as funções do Estado Socioambiental, que se coloca como planejador do
modelo socioeconômico voltado para um processo de descentralização da economia, cujo
desenvolvimento deve andar de mãos dadas com a proteção ambiental, conforme determina o
art. 170, VI, CF, utilizando-se dos instrumentos tributários como ferramentas de moldagem de
comportamento em prol de um meio ambiente ecologicamente equilibrado261.
Impõe-se, portanto, atuação estatal por meio de ações legislativas que outorguem
isenção tributária aos créditos de descarbonização, reconhecendo o seu protagonismo no
ordenamento jurídico brasileiro.
Os CBIOs não configuram meros ativos financeiros destinados à obtenção de lucro, mas
instrumentos jurídicos que materializam a contribuição direta à mitigação dos danos
decorrentes das mudanças climáticas, concretizando o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado consagrado no artigo 225 da Constituição Federal.
A extrafiscalidade tributária apresenta-se, nesse contexto, como ferramenta
indispensável para orientar o comportamento dos agentes econômicos em consonância com os
objetivos constitucionais de proteção ambiental.

257

BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. NDC alinhada ao Acordo de Paris. Brasília, 13
nov. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/noticias/brasil-entrega-a-onu-nova-ndcalinhada-ao-acordo-de-paris/ndc-versao-em-portugues.pdf. Acesso em: 12 out. 2025.
258
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Brasil entrega à ONU nova NDC alinhada ao
Acordo de Paris. Brasília, 13 nov. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/noticias/brasilentrega-a-onu-nova-ndc-alinhada-ao-acordo-de-paris. Acesso em: 12 out. 2025.
259
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o
Desenvolvimento
Sustentável.
Brasília:
Nações
Unidas,
2015.
Disponível
em:
https://brasil.un.org/sites/default/files/2020-09/agenda2030-pt-br.pdf. Acesso em: 12 out. 2025.
260
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). “Sobre o nosso trabalho para alcançar os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável no Brasil”. Brasília: Nações Unidas no Brasil, [s.d.]. Disponível em:
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs. Acesso em: 12 out. 2025.
261
PAZINATO, 2020, p. 67.

A desoneração tributária não representa privilégio injustificado, mas legítimo exercício
do poder estatal de induzir condutas socialmente desejáveis, alinhando interesses econômicos
privados com o interesse público na preservação do meio ambiente.
A ausência de tratamento tributário diferenciado aos CBIOs ensejaria o completo
esvaziamento do Programa RenovaBio, reduzindo-o a um sistema punitivo que se valeria
exclusivamente de multas para impor obrigações aos agentes do mercado. Modelo deveras
insuficiente e contraproducente, pois desconsidera que políticas públicas ambientais efetivas
devem basear-se primordialmente em incentivos positivos, tornando a atividade
ambientalmente responsável economicamente atrativa e competitiva.
Ao não outorgar isenção aos CBIOs, o Estado transmite mensagem contraditória aos
agentes econômicos: simultaneamente exige condutas sustentáveis sob pena de sanção, mas
nega os incentivos econômicos necessários para viabilizar tais condutas.
Este cenário inviabiliza a construção de um mercado robusto de biocombustíveis,
comprometendo a urgente transição da matriz energética indispensável ao regular
desenvolvimento da vida no planeta e ao cumprimento dos compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris.
Destarte, a concessão de isenção tributária aos créditos de descarbonização constitui
medida juridicamente fundamentada, economicamente necessária e ambientalmente
imperativa, sem a qual o Programa RenovaBio não alcançará seus objetivos constitucionais e
legais, frustrando as expectativas de transição para uma economia de baixo carbono e
perpetuando a dependência de fontes energéticas fósseis incompatíveis com a proteção das
presentes e futuras gerações.
3. Pontos para reflexão acerca das mudanças climáticas
Que já estamos vivendo a crise climática não é segredo para ninguém. Os seus efeitos
já são sentidos mundo afora. Recentemente em maio de 2024 o Rio Grande do Sul foi devastado
por uma enchente de proporções bíblicas, atingindo cerca de 2,4 milhões de pessoas em 478
municípios, causando 183 mortes e prejuízos econômicos estimados na casa dos bilhões de
reais262.

262

AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO. Estudo aponta que enchentes de 2024
foram maior desastre natural da história do RS e sugere caminhos para futuro com eventos extremos mais
frequentes. Brasília: ANA, 30 abr. 2025. Disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/noticias-eeventos/noticias/estudo-aponta-que-enchentes-de-2024-foram-maior-desastre-natural-da-historia-do-rs-e-sugerecaminhos-para-futuro-com-eventos-extremos-mais-frequentes. Acesso em: 08 out. 2025.

O resultado direto do aumento das emissões de gases de efeito estufa por atividades
humanas, já produz impactos concretos sobre a vida humana, a economia e os ecossistemas
naturais.
Segundo o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), “as atividades
humanas, principalmente por meio das emissões de gases de efeito estufa, causaram
inequivocamente o aquecimento global”, o que tem levado a “impactos adversos generalizados
na segurança alimentar e hídrica, na saúde humana e nas economias e sociedades, com perdas
e danos para a natureza e as pessoas”263.
O relatório evidencia que o aumento da frequência e da intensidade de eventos
climáticos extremos – como ondas de calor, secas, enchentes e ciclones – tem provocado danos
significativos à infraestrutura urbana, interrupção de serviços essenciais, e agravamento das
desigualdades sociais, sobretudo nas populações mais vulneráveis. As cidades, em particular,
enfrentam a intensificação das ilhas de calor, piora na qualidade do ar e comprometimento de
sistemas de transporte, energia e abastecimento de água, afetando diretamente a saúde pública
e a resiliência urbana264.
No campo ambiental e econômico, os efeitos das mudanças climáticas manifestam-se
na redução da produtividade agrícola, na perda de áreas férteis e na insegurança alimentar
crescente, especialmente em países em desenvolvimento.
O IPCC destaca que “as mudanças climáticas reduziram a segurança alimentar e
afetaram a segurança hídrica devido ao aquecimento, às mudanças nos padrões de precipitação,
à perda de elementos criosféricos e à maior frequência de extremos climáticos”.265
Além disso, observa-se o avanço de danos substanciais e cada vez mais irreversíveis
aos ecossistemas terrestres, de água doce e marinhos, incluindo o branqueamento de corais, a
degradação florestal e a perda de biodiversidade, que comprometem serviços ecossistêmicos
essenciais para o equilíbrio climático e a sobrevivência humana266. Estima-se que, até 2050, o
aumento da temperatura levará à morte entre 70% e 90% dos corais de todo o planeta267.

263

INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). Climate Change 2023: Synthesis
Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change [Core Writing Team, H. Lee; J. Romero (eds.)]. Geneva: IPCC, 2023. p. 42-47.
Disponível em: https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/. Acesso em: 08 out. 2025
264
IPCC, loc. cit., p. 50-51.
265
IPCC, loc. cit., p. 46.
266
IPCC, loc. cit., p. 45-49.
267
WWF-BRASIL. Relatório Anual 2023. Brasília: WWF-Brasil, 2024. p. 43. Disponível em:
https://wwfbrnew.awsassets.panda.org/downloads/ra_2023_completo_v5_1.pdf. Acesso em: 08 out. 2025.

Tais evidências demonstram que os efeitos das mudanças climáticas transcendem a
dimensão ambiental, configurando uma crise estrutural com implicações diretas sobre o
desenvolvimento sustentável, a economia global e a efetividade dos direitos fundamentais.
Os impactos serão devastadores. Os dados precisam ser levados a sério e as medidas
de mitigação destas mudanças precisam ser tomadas, isto é fato.
Afinal, somos uma sociedade que atingiu grandes feitos por meio de estudos e
pesquisas capitaneados pela ciência. Por que a ignorar agora?
Neste ponto, a gravidade da crise climática levou a comunidade internacional a
estabelecer marcos normativos vinculantes para coordenar esforços globais de mitigação e
adaptação. A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC),
elaborada durante a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992, constitui o primeiro tratado
internacional abrangente destinado a enfrentar as mudanças climáticas268.
O objetivo primordial da Convenção consiste em estabilizar as concentrações de gases
de efeito estufa na atmosfera em nível que impeça interferência humana perigosa no sistema
climático, devendo tal nível ser alcançado em prazo suficiente para permitir aos ecossistemas
adaptarem-se naturalmente à mudança do clima, assegurando que a produção de alimentos não
seja ameaçada e permitindo ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira
sustentável.269
O Brasil, como país fundador e primeiro signatário da Convenção, ratificou o tratado
mediante aprovação do Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo nº 1/1994, com entrada
em vigor em 29 de maio de 1994270.
A Convenção fundamenta-se no princípio das responsabilidades comuns, porém
diferenciadas, reconhecendo que, embora todos os países compartilhem a responsabilidade pela
proteção do clima global, os países desenvolvidos devem assumir compromissos mais rigorosos

268

BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as
Mudanças Climáticas. Disponível em: https://antigo.mma.gov.br/clima/convencao-das-nacoes-unidas.html.
Acesso em: 12 out. 2025.
269
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
Rio
de
Janeiro,
1992.
Disponível
em:
https://cetesb.sp.gov.br/proclima/wpcontent/uploads/sites/36/2014/08/convencaomudancadoclima.pdf. Acesso em: 12 out. 2025.
270
BRASIL. Decreto Legislativo nº 1, de 3 de fevereiro de 1994. Aprova o texto da Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima, assinada em Nova York, em 9 de maio de 1992. Diário Oficial da União, Brasília,
DF, 4 fev. 1994

em virtude de suas emissões históricas e maior capacidade econômica para implementar
medidas de mitigação.271
O Acordo de Paris, adotado em dezembro de 2015 durante a 21ª Conferência das Partes
(COP21) da UNFCCC, representa o mais importante instrumento jurídico internacional
contemporâneo sobre mudanças climáticas272.
O acordo estabelece como objetivos centrais manter o aumento da temperatura média
global abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais e realizar esforços para limitar esse
aumento a 1,5°C, fortalecer a capacidade dos países para lidar com os impactos gerados pelas
mudanças climáticas e tornar os fluxos financeiros compatíveis com desenvolvimento de baixa
emissão de gases de efeito estufa273.
O Brasil ratificou o Acordo de Paris em 12 de setembro de 2016, após tramitação célere
no Congresso Nacional, demonstrando o comprometimento nacional com a agenda climática274.
A ratificação conferiu força de lei aos compromissos brasileiros, transformando as
pretensões voluntárias em obrigações jurídicas vinculantes no ordenamento interno.
Diferentemente do Protocolo de Kyoto, que estabelecia metas obrigatórias apenas para países
desenvolvidos, o Acordo de Paris inova ao exigir que todas as nações apresentem e
implementem Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), submetendo-as a revisão
periódica a cada cinco anos, com mecanismo de progressividade que impede retrocessos nos
compromissos assumidos275.
As NDCs constituem o núcleo operacional do Acordo de Paris, representando os
compromissos concretos que cada país assume para reduzir suas emissões de gases de efeito
estufa e adaptar-se aos impactos das mudanças climáticas276.
O Brasil apresentou sua NDC inicial em 2015, comprometendo-se a reduzir 37% das
emissões de gases de efeito estufa até 2025 e 43% até 2030, ambos em relação aos níveis de
2005. Para alcançar essas metas, o país estabeleceu compromissos setoriais específicos,

271

INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA. Qual é o objetivo da Convenção Quadro das
Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC)? Disponível em: https://ipam.org.br/entenda/qual-e-oobjetivo-da-convencao-quadro-das-nacoes-unidas-sobre-mudanca-do-clima-unfccc/. Acesso em: 12 out. 2025.
272
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Acordo de Paris. Disponível em:
https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/sirene/publicacoes/acordo-de-paris-e-ndc/acordo-de-paris.
Acesso em: 12 out. 2025.
273
BRASIL. Câmara dos Deputados. Brasil ratifica Acordo de Paris sobre Mudança do Clima. Notícias, 12 set.
2016. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/497879-brasil-ratifica-acordo-de-paris-sobre-mudancado-clima/. Acesso em: 12 out. 2025
274
Ibid.
275
BRASIL.
Ministério
do
Meio
Ambiente.
Acordo
de
Paris.
Disponível
em:
https://antigo.mma.gov.br/clima/convencao-das-nacoes-unidas/acordo-de-paris.html. Acesso em: 27 out. 2025.
276
Ibid.

incluindo o aumento da participação de bioenergia sustentável na matriz energética para
aproximadamente 18% até 2030 e a elevação da participação de energias renováveis na
composição da matriz energética para 45% em 2030277.
Em novembro de 2024, durante a COP29 realizada em Baku, Azerbaijão, o Brasil
apresentou NDC atualizada, estabelecendo meta de reduzir as emissões líquidas de gases de
efeito estufa entre 59% e 67% até 2035, em comparação aos níveis de 2005, o que equivale a
alcançar entre 850 milhões e 1,05 bilhão de toneladas de CO₂ equivalente em termos
absolutos278.
A nova NDC alinha-se ao objetivo de neutralidade climática até 2050 e ao
compromisso global de limitar o aquecimento a 1,5°C em relação ao período pré-industrial,
conforme estabelecido no Balanço Global acordado na COP28279. O cumprimento dessas metas
exige a implementação coordenada de políticas públicas em diversos setores da economia,
incluindo necessariamente o setor tributário, que deve atuar como instrumento de indução de
comportamentos compatíveis com a trajetória de descarbonização estabelecida.
A vinculação entre os compromissos climáticos internacionais e o desenvolvimento
sustentável manifesta-se nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) estabelecidos
pela Agenda 2030 das Nações Unidas280.
Dos dezessete objetivos globais, destacam-se para a presente análise o ODS 7 (Energia
Limpa e Acessível) e o ODS 13 (Ação contra a Mudança Global do Clima), que estabelecem
diretrizes diretamente relacionadas à descarbonização da matriz energética e à mitigação dos
efeitos das mudanças climáticas.
O ODS 7 estabelece como meta assegurar o acesso confiável, sustentável, moderno e
a preço acessível à energia para todos até 2030, reconhecendo que a energia de fontes
renováveis é inexaurível e limpa281, evidenciando a necessidade de transformação da matriz
energética global, considerando que a energia constitui o principal contribuinte para as

277

Ibid.
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Brasil entrega à ONU nova NDC alinhada ao
Acordo de Paris. Brasília, 13 nov. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/noticias/brasilentrega-a-onu-nova-ndc-alinhada-ao-acordo-de-paris. Acesso em: 12 out. 2025.
279
Ibid.
280
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o
Desenvolvimento
Sustentável.
Nova
York:
ONU,
2015.
Disponível
em:
https://brasil.un.org/sites/default/files/2020-09/agenda2030-pt-br.pdf. Acesso em: 12 out. 2025.
281
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Conheça os novos 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável da ONU. Disponível em: https://brasil.un.org/pt-br/70856-conheça-os-novos-17objetivos-de-desenvolvimento-sustentável-da-onu. Acesso em: 12 out. 2025.
278

mudanças climáticas, sendo responsável por aproximadamente 60% das emissões globais totais
de gases do efeito estufa282.
O ODS 13, por sua vez, estabelece a necessidade de tomar medidas urgentes para
combater a mudança climática e seus impactos, reconhecendo expressamente que a ConvençãoQuadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima constitui o fórum internacional
intergovernamental primário para negociar a resposta global à mudança do clima283. As
emissões de gases de efeito estufa oriundas da atividade humana continuam aumentando, tendo
alcançado seus maiores níveis históricos.
As emissões globais de dióxido de carbono aumentaram quase 50% desde 1990, e as
concentrações atmosféricas de dióxido de carbono aumentaram em 40% desde os tempos préindustriais284. O cumprimento deste objetivo exige a integração de medidas de mitigação das
mudanças climáticas nas estratégias, políticas e planejamentos nacionais, abrangendo
necessariamente a política tributária como instrumento de indução de comportamentos
sustentáveis.
A implementação dos ODS no contexto brasileiro exige a articulação entre múltiplos
setores governamentais e a coordenação entre políticas públicas de diferentes naturezas. O
Brasil apresentou seu Relatório Nacional Voluntário sobre a implementação dos ODS em 2024,
após seis anos de ausência no acompanhamento internacional, demonstrando a retomada do
compromisso nacional com a Agenda 2030285.
Pontua-se, inclusive, que Conferências das Partes (COPs) consolidaram-se como o
principal foro multilateral de negociação e acompanhamento das medidas globais de
enfrentamento às mudanças climáticas que possui eixo de financiamento climático, que busca
assegurar recursos financeiros e tecnológicos para apoiar países em desenvolvimento na
implementação de políticas de mitigação e adaptação. Essa dimensão financeira é também
expressão do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, constante da
UNFCCC286.

282

Ibid.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável, op. cit.
284
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Conheça os novos 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável da ONU, op. cit.
285
AGÊNCIA BRASIL. Brasil apresenta objetivos de desenvolvimento sustentável na ONU. 17 jul. 2024.
Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2024-07/brasil-apresenta-objetivos-dedesenvolvimento-sustentavel-na-onu. Acesso em: 12 out. 2025.
286
6.
UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE – UNFCCC. About the
Convention. Disponível em: https://unfccc.int/process-and-meetings/united-nations-framework-convention-onclimate-change. Acesso em: 12 out. 2025.
283

A criação de fundos climáticos, mecanismos de compensação e incentivos econômicos
compatíveis com as metas globais reforça a função distributiva e indutora do sistema tributário,
legitimando instrumentos fiscais voltados à sustentabilidade e à justiça ambiental.
Vale mencionar, também, que as COPs instituíram o mecanismo de transparência e
revisão periódica global (Global Stocktake), que avalia o progresso coletivo em relação às
metas do Acordo de Paris. A primeira revisão global, concluída na COP28, constatou que os
países estão fora da trajetória necessária para cumprir o limite de aquecimento de 1,5 °C e
recomendou ampliação imediata da ambição climática287.
Esses mecanismos de revisão internacional reforçam a responsabilidade interna dos
Estados quanto à coerência de suas políticas fiscais e econômicas com os compromissos
climáticos assumidos, impondo ao Brasil uma leitura conforme à Constituição de todas as
normas tributárias, de forma que a tributação não se torne obstáculo à concretização do direito
fundamental ao meio ambiente equilibrado, nem contrarie as metas de descarbonização às quais
o país aderiu.
Assim, fica evidente que o cumprimento dos objetivos climáticos e energéticos requer
não apenas políticas ambientais e energéticas específicas, mas também a reformulação do
sistema tributário para que atue como indutor da transição para economia de baixo carbono,
desonerando atividades sustentáveis e onerando práticas poluidoras.
A urgência dos compromissos climáticos internacionais e das metas de
desenvolvimento sustentável adquire significado ainda mais profundo quando compreendida
no contexto da transição para nova era geológica denominada Antropoceno. O conceito de
Antropoceno, proposto pelo químico Paul Crutzen durante conferência científica em
Cuernavaca no ano 2000, designa a era geológica que descreve e representa o impacto
irreversível da ação humana no meio ambiente288.
A provocação de Crutzen – "não estamos mais no Holoceno" — sintetiza a
compreensão de que a ação humana se tornou capaz, consciente ou inconscientemente, de
condicionar e modificar o ambiente terrestre em todas as suas características físicas, químicas
e biológicas289. Embora ainda não reconhecido oficialmente pelas autoridades científicas

287

7.
UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE – UNFCCC. COP28: 5
Key Takeaways. Disponível em: https://unfccc.int/cop28/5-key-takeaways. Acesso em: 12 out. 2025.
288
AMIRANTE, Domenico. Um constitucionalismo integral para o antropoceno. Tradução Milena Petters Melo,
Francisco Humberto Cunha Filho. Pensar – Revista de Ciências Jurídicas, Fortaleza, v. 29, n. 2, p. 1, abr./jun. 2024.
289
Ibid., p. 2.

competentes, o termo assumiu forte centralidade no debate público internacional, influenciando
tanto as ciências exatas quanto as ciências humanas e sociais290.
O Antropoceno representa mais que simples mudança na classificação geológica do
planeta, constituindo verdadeiro conceito-limiar que modifica não apenas a forma de visualizar
a evolução geológica da Terra, mas também a própria história291.
A transição do tempo da história humana para o tempo da história geológica e
planetária, que abrange período infinitamente mais longo, impõe às ciências sociais, e
particularmente ao direito, o desafio de pensar o devir humano além do mero instrumentalismo
que caracteriza o paradigma epistemológico tradicional, historicamente voltado a encontrar
soluções remediadas para o presente ou para o imediato futuro292.
Nessa perspectiva, o próprio conceito de desenvolvimento sustentável, compreendido
em sua acepção instrumental que subordina a proteção ambiental aos imperativos do
desenvolvimento econômico, deve ser reexaminado para alcançar noção de sustentabilidade
que considere todos os componentes da vida – materiais, espirituais, individuais e sociais –
redimensionando o ser humano nos contextos naturais que tornam sua existência possível293.
O reconhecimento do Antropoceno produz consequências fundamentais para a
compreensão e a estruturação do direito ambiental contemporâneo. Segundo Amirante, o
Antropoceno constitui "revolução copernicana" que reintegra a fratura entre cultura e natureza
característica da modernidade ocidental, revelando que "a sociedade redescobre sua conexão
não apenas com a natureza, mas com a matéria em sentido amplo e com a energia"294.
Para o direito, essa mudança paradigmática exige nova gramática jurídica, na qual a
perspectiva legal deve ser adaptada à dimensão temporal profunda ligada às escalas geológica
e planetária, considerando soluções que, embora destinadas ao presente, levem em conta análise
retrospectiva do passado e prospectiva de longo prazo295.
O direito ambiental, para conseguir mudança concreta de paradigma diante dos
desafios do Antropoceno, é chamado a proceder a reformulação que enfoque os aspectos éticos
e valorativos das questões ambientais, projetando-as para o centro dos debates sobre
transformações na soberania, o papel do Estado e da Constituição296.

290

Ibid., p. 1-2.
Ibid., p. 2.
292
Ibid.
293
Ibid.
294
Ibid.
295
Ibid., p. 3.
296
Ibid.
291

A assunção das implicações do Antropoceno pelo direito demanda a transição da era
dos direitos, na qual o ser humano se concebe como sujeito abstrato com poderes e privilégios
sobre o mundo natural, para a era da responsabilidade, em que a normatividade e a subjetividade
jurídica são reorientadas para a consideração das necessidades, da interdependência e da
relacionalidade297.
Nesse contexto, o constitucionalismo ambiental apresenta-se como nível institucional
mais adequado para enfrentar os desafios do Antropoceno, pois, ao contrário da instabilidade
do direito internacional e da mutabilidade da legislação ordinária, as constituições possuem
força normativa mais estável e valor moral e simbólico capaz de enraizar mudanças e adaptálas ao desenvolvimento das culturas sociais, políticas e jurídicas298.
A ambição do constitucionalismo ambiental diante do Antropoceno consiste em dar
novo fôlego à teoria constitucional, propondo perspectiva de reconstrução de dimensão humana
integral em que os valores das constituições liberais e democráticas se fundem com a
indissociabilidade de três componentes do ser humano: individual, social e biológico299. Essa
mudança de paradigma constitucional, que reconhece o ser humano como simultaneamente
100% individual, 100% social e 100% biológico, representa a resposta mais efetiva à ruptura
epistemológica e cognitiva criada pelo Antropoceno300.
4. O Programa RenovaBio, seus objetivos e instrumentos
No cenário mundial, o Brasil é pioneiro na agenda dos biocombustíveis301. Ao longo dos
anos, implementou políticas arrojadas sobre os biocombustíveis, tais quais o Proálcool na
década de 70 e o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) em 2004,
programas que dependem diretamente dos setores energético e agrícola e de sua estrutura302.
Os elementos regulatórios que moldaram a conduta brasileira na produção de etano
nasceram entre as décadas de 1920 e 1950, antes mesmo do Próalcool quando foi possibilitado
ao Brasil controlar a sua capacidade de produção de etanol303.

297

Ibid., p. 4.
Ibid., p. 6.
299
Ibid., p. 7.
300
Ibid., p. 9. O autor refere-se ao pensamento de Edgar Morin (2016) sobre a natureza trinitária do ser humano:
"o ser humano é 100% individual, 100% social e 100% biológico".
301
HIRA, A.; OLIVEIRA, L. G. de. No substitute for oil? How Brazil developed its ethanol industry. Energy
Policy, v. 37, n. 6, p. 2450-2456, 2009. Disponível em: https://doi.org/10.1016/j.enpol.2009.02.037.
302
STATTMAN, S. L.; HOSPES, O.; MOL, A. P. Governing biofuels in Brazil: a comparison of ethanol and
biodiesel policies. Energy Policy, v. 61, p. 22-30, 2013. DOI: 10.1016/j.enpol.2013.06.005.
303
SIMOES, A. F. Biocombustíveis e desenvolvimento energético sustentável no Brasil. Desenvolvimento
Mundial, v. 39, n. 6, 1026, 2011. DOI: 10.1016/j.worlddev.2010.01.004.
298

Na década de 1975, o Proálcool foi instituído com o foco em atender a segurança
energética nacional, criando oportunidades à indústria da cana-de-açúcar304.
Na mesma década o Governo começou a conceder uma série de incentivos direcionados
à produção de veículos movidos a álcool e as montadoras criaram veículos que funcionavam
com gasolina com uma adição maior de álcool anidro. No final da década de 1980, o setor
sucroenergético brasileiro enfrentou uma significativa crise de abastecimento, decorrente da
conjugação de fatores econômicos e políticos. A valorização do açúcar no mercado
internacional, somada ao desestímulo estatal à produção de álcool combustível e à progressiva
redução dos subsídios públicos, resultou na perda de competitividade do álcool hidratado em
relação à gasolina. Já na década de 1990, com a abertura comercial e a consequente exposição
da indústria automobilística nacional à concorrência global, o mercado brasileiro passou a
direcionar-se para o desenvolvimento e produção de veículos equipados com tecnologia flexfuel, capazes de utilizar tanto gasolina quanto etanol como fonte de energia.305
Entre 2003 e 2008, o aumento expressivo dos preços do petróleo no mercado
internacional impulsionou o ressurgimento do etanol como alternativa energética
economicamente vantajosa. Nesse contexto, o combustível de origem vegetal passou a se
destacar por apresentar menor custo em relação à gasolina, ao mesmo tempo em que a difusão
da tecnologia flex-fuel conferiu maior liberdade ao consumidor na escolha do tipo de
combustível a ser utilizado. Em síntese, o êxito do Programa Nacional do Álcool (Proálcool)
decorre não apenas da relevância histórica da produção de açúcar e etanol para a economia
brasileira, mas também do aprimoramento tecnológico e da consolidação dos motores flex-fuel,
que garantiram estabilidade e eficiência ao uso do etanol como fonte renovável de energia.306
Com base na experiência acumulada com o Programa Nacional do Álcool (Proálcool),
instituiu-se o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) por meio da Lei
Federal nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005. Diferentemente do etanol, o biodiesel caracterizase por um modelo de incentivo sustentado em subsídios e leilões públicos de compra, voltados
a assegurar o cumprimento das metas nacionais de abastecimento. Ademais, o programa prevê
a concessão de isenções fiscais proporcionais ao percentual de matéria-prima agrícola adquirida
304

HIRA, de Oliveira, 2009; ROSILLO-CALLE, F.; CORTEZ, L. A. B. Towards PróÁlcool II – A review of the
Brazilian Bioethanol Programme. Biomass and Bioenergy, v. 14, n. 2, p. 115–124, 1998. DOI:
https://doi.org/10.1016/S0961-9534(97)10020-4.
305
JUNIOR, W. G. O envolvimento de fornecedores no desenvolvimento da tecnologia flex fuel nas montadoras
brasileiras. Revista Gestão & Tecnologia / Journal of Management and Technology, v. 11, n. 1, 2011. Disponível
em: https://revistagt.fpl.emnuvens.com.br/get/article/view/252/362
. Acesso em: 3 jul. 2025
306
Sorda, G. An overview of biofuel policies across the world. Energy Policy, v. 38, n. 12, p. 6977-6988, 2010.
DOI: 10.1016/j.enpol.2010.06.066.

de agricultores familiares, estimulando a inclusão social e o desenvolvimento regional
sustentável.307
Inicialmente o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel exigia que 2% do
diesel fosse trocado por biodiesel de 2008 a 2012, aumentando o limite para 5% após 2013 308,
atingindo 15% até 2023.
É neste contexto que a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio) foi instituída,
almejando consolidar as iniciativas anteriores voltadas ao setor de biocombustíveis e de
enfrentar os desafios nacionais associados ao cumprimento das metas ambientais. Além disso,
buscou-se a criação de um novo mercado de negociação voltado à valorização da produção e
do consumo de biocombustíveis no país.
O RenovaBio surgiu como consequência direta da ratificação, pelo Brasil, do Acordo de
Paris em 2016, por meio do qual o país assumiu o compromisso de ampliar a participação dos
biocombustíveis em sua matriz energética. Nesse contexto, o governo brasileiro estabeleceu a
meta de reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) em 37% abaixo dos níveis
registrados em 2005 até o ano de 2025, além de indicar uma contribuição subsequente de
redução de 43% até 2030, tomando o mesmo ano-base como referência309.
Representa, assim, a consolidação de uma estrutura institucional voltada a incentivar o
aumento da produção de biocombustíveis, mediante a valorização das externalidades
ambientais positivas decorrentes da produção eficiente e do uso sustentável desses produtos.
À luz dos compromissos firmados em acordos internacionais, cuja uma das metas é a
redução das emissões dos Gases de Efeito Estufa, foi então instituído pela Lei 13.576/2017 o
RenovaBio, uma política brasileira que visa ampliar a produção e o uso de biocombustíveis na
matriz energética brasileira.
O artigo 1º da Lei 13.576/2017310 traz expressamente os objetivos pretendidos pela
referida política, dos quais, dentre eles, verificamos a: I) necessidade de atendimento dos
compromissos firmados pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris, sob a Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, buscando, e também: II) contribuir com a
307

Ibid.
COLARES, J. A brief history of Brazilian Biofuel Legislation. Syracuse Journal of Law and Commerce, v. 35,
n. 2, 2008. DOI: 10.2139/ssrn.1079994
309
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. RenovaBio – Nota explicativa sobre a proposta de criação da Política
Nacional
de
Biocombustíveis.
Brasília,
2017.
Disponível
em:
http://www.mme.gov.br/documents/36224/459938/Nota+Explicativa+RENOVABIO++Documento+de+CONSOLIDACAO+-+site.pdf/dc4b6756-d7ca-ab6a-4aac-226c4b8bf436
. Acesso em: 10 jul. 2025.
310
BRASIL. Lei nº 13.576, de 26 de dezembro de 2017. Dispõe sobre a Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio) e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 27 dez. 2017. Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13576.html. Acesso em: 10 mai. 2024.
308

adequada relação de eficiência energética e de redução de emissões de gases causadores do
efeito estufa na produção, na comercialização e no uso de biocombustíveis.
O RenovaBio tem como fundamento a preservação ambiental, conforme art. 2º da Lei
13.576/2017311 e como um dos princípios norteadores, a eficácia dos biocombustíveis para a
mitigação efetiva de emissões de gases causadores do efeito estufa e é fundamentado em uma
obrigação nacional de viabilizar uma oferta de energia cada vez mais sustentável312.
Devendo utilizar das metas de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa
na matriz de combustíveis de que trata o Capítulo III da Lei 13.576/2017 e dos Créditos de
Descarbonização (CBIOS) juntamente com os incentivos fiscais, financeiros e creditícios como
instrumentos viabilizadores da Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), nos termos
do II e V art. 4º desta Lei313.
O Programa RenovaBio tem demonstrado resultados significativos desde sua
implementação, consolidando-se como instrumento essencial da política brasileira de
descarbonização do setor de transportes.
Entre os anos de 2020 e 2024, o programa movimentou volume financeiro superior a
R$ 13,56 bilhões, com a emissão de 158,75 milhões de Créditos de Descarbonização, superando
as metas estabelecidas no período que totalizaram 151,62 milhões de CBIO314s. O valor médio
do CBIO no período situou-se em R$ 88,00, refletindo a dinâmica de mercado deste ativo
ambiental que se consolidou como mecanismo eficaz de precificação da descarbonização
A efetividade ambiental do programa evidencia-se pelo fato de ser possível medir a
redução concreta das emissões de gases de efeito estufa na matriz energética nacional, dado de
que, até setembro de 2025, 189.034.013T (cento e oitenta e nove mil e trinta e quatro e treze
toneladas) de dióxido de carbono equivalente deixaram de ser emitidas para a atmosfera em
decorrência direta da utilização de biocombustíveis certificados pelo programa315,
demonstrando sua relevância para o cumprimento dos compromissos climáticos assumidos pelo
Brasil, bem como privilegiando o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado,
consolidado no art. 225 da CF.

311

Ibid, art. 2º.
Ibid, Art. 3º.
313
Ibid, Art. 4º.
312

BRASIL.
Ministério
de
Minas
e
Energia.
Balanço
RenovaBio.
https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-ebiocombustiveis/renovabio-1/balanco-renovabio. Acesso em: 31 out 2025.
314

315

Disponível

em:

BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. ANP lança painel dinâmico da
Plataforma CBIO. Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/canais_atendimento/imprensa/noticiascomunicados/anp-lanca-painel-dinamico-da-plataforma-cbio-1. Acesso em: 31 out. 2025

Neste ponto, necessário ressaltar que o art. 4º, inciso V, da Lei nº 13.576/2017
expressamente determina que a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio) utilizará,
entre seus instrumentos, “os incentivos fiscais, financeiros e creditícios”, juntamente com as
metas de redução de emissões de gases de efeito estufa e os Créditos de Descarbonização
(CBIOs).
Tal previsão normativa revela que o próprio legislador, ao instituir o RenovaBio,
reconheceu a necessidade de articular mecanismos de mercado com instrumentos tributários e
financeiros para viabilizar a transição energética e o cumprimento dos compromissos climáticos
assumidos pelo Brasil.
O desenho do programa foi estruturado com base na compreensão de que a mitigação
das emissões da matriz de combustíveis exige estímulos positivos, e não apenas regulação
restritiva, de modo a fomentar a produção de biocombustíveis e valorizar economicamente os
resultados ambientais obtidos por meio dos CBIOs.
Sob a ótica constitucional, a conjugação entre os incentivos fiscais previstos na Lei
13.576/2017 e os Créditos de Descarbonização materializa a aplicação integrada dos artigos
225, 170, VI e 145, § 3º da Constituição Federal, que consagram a defesa do meio ambiente
como direito fundamental, princípio da ordem econômica e diretriz vinculante do Sistema
Tributário Nacional.
Assim, o contorno legislativo dado ao RenovaBio permite sustentar que a limitação da
tributação incidente sobre os CBIOs não constitui privilégio fiscal, mas um instrumento
constitucionalmente legitimado para garantir a efetividade da política pública de
descarbonização, ao reconhecer a utilização de incentivos fiscais como elemento estrutural do
programa, o legislador incorporou a extrafiscalidade ambiental como técnica essencial para a
consecução das metas de redução de emissões, assegurando a coerência entre a tributação e os
deveres de proteção ambiental impostos ao Estado.
Os CBIOS são comercializados para viabilizar o atingimento de metas nacionais de
descarbonização estabelecidas todos os anos pelo Conselho Nacional de Política Energética
(CNPE) para um período de dez anos316 seguindo as diretrizes do Decreto nº 9.888/2019.
Tais metas para o período de 2019 a 2029 foram definidas pela Resolução CNPE nº de
24 de junho de 2019317. Após, são desdobradas pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural
316

Ibid, art. art. 2º, inciso I.
BRASIL. Resolução CNPE nº 15, de 24 de junho de 2019. Disponível em: https://www.gov.br/mme/ptbr/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-docnpe/arquivos/2019/resolucao_cnpe_15_2019_renovabio.pdf
. Acesso em: 11 jul. 2025.
317

e Biocombustíveis (ANP) em metas individuais para os distribuidores de combustíveis, parte
obrigada a participar do cumprimento das metas estabelecidas pela política de descarbonização
do RenovaBio, com base na sua participação no mercado de combustíveis fósseis318.
Segundo o art. 5º, VI, da Lei 13.576/17, no contexto do RenovaBio, distribuidor de
combustível é compreendido como o agente econômico autorizado pela Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) a exercer a atividade de distribuição de
combustíveis, nos termos do regulamento próprio da ANP.
Por meio do processo de certificação da produção de biocombustíveis, são atribuídas
notas específicas a cada produtor e importador, em proporção inversa à intensidade de carbono
do biocombustível gerado319. Essa nota tem por finalidade refletir, de forma precisa, a
contribuição individual de cada agente econômico na mitigação de determinada quantidade de
gases de efeito estufa (GEE), tomando-se como referência o respectivo combustível fóssil
substituído, expressa em toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO₂e).
Além de tratar sobre os parâmetros de definição das metas de descarbonização, o
Decreto nº 9.888/2019 instituiu o comitê da Política Nacional de Biocombustíveis (Comitê
RenovaBio), responsável pela gestão do Programa.
As metas estabelecidas pelo CNPE, conforme art. 2º, III do Decreto 9.888/2019320,
devem observar: os compromissos internacionais de redução de emissões de gases causadores
do efeito estufa assumidos pelo País e as ações setoriais no âmbito desses compromissos, a
disponibilidade de oferta de biocombustíveis por produtores e por importadores detentores do
Certificado da Produção Eficiente de Biocombustíveis, a valorização dos recursos energéticos,
a evolução do consumo nacional de combustíveis e das importações, a proteção dos interesses
do consumidor em relação ao preço, à qualidade e à oferta de combustíveis e o impacto de
preços de combustíveis em índices de inflação.
Segundo o Ministério de Minas e Energias321, a modelagem econômica das metas do
RenovaBio foi aperfeiçoada em 2023 após uma Análise de Impacto Regulatório (AIR), que teve
como objetivo definir uma estratégia mais eficiente de sugestão das metas de descarbonização
para os decênios seguintes, com maior enfoque no decênio de 2024/2033, em cumprimento ao

318

Resolução ANP nº 791/2019, de 12 de junho de 2019
BRASIL, Ministério de Minas e Energia, 2017
320
Ibid, art. Art. 2º, inciso III, alíneas “a”, “b”, “c”, “d”, “e”, “f”.
321
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. RenovaBio – Política Nacional de Biocombustíveis. Brasília, DF:
MME, [s.d.]. Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-ebiocombustiveis/renovabio-1. Acesso em: 26 abr. 2025.
319

estabelecido pelo art. 6º da Lei 13.576/17, sendo mantido o objetivo de descarbonização da
matriz de combustíveis em 10% de 2018 a 2030.
Para o cumprimento de seus objetivos, o RenovaBio foi estruturado de modo a
incorporar mecanismos de mercado destinados a reconhecer, de forma individualizada, a
capacidade de cada tipo de biocombustível de reduzir emissões de gases de efeito estufa por
unidade produzida. Em linhas gerais, o programa fundamenta-se em dois instrumentos
principais322.
Em primeiro lugar, destaca-se o estabelecimento de metas nacionais de redução de
emissões para a matriz de combustíveis, fixadas para um horizonte temporal de dez anos. Tais
metas desempenham papel essencial ao conferir previsibilidade quanto à demanda projetada de
combustíveis fósseis e renováveis nesse período, permitindo que os agentes privados realizem
o planejamento de seus investimentos e a formulação de estratégias em um ambiente regulatório
mais estável e com menor grau de incerteza.
Em segundo lugar, o programa institui o sistema de certificação da produção de
biocombustíveis, por meio do qual são atribuídas notas diferenciadas a cada produtor. Notas
mais elevadas são conferidas àqueles que produzem maior quantidade de energia líquida com
menor emissão de dióxido de carbono ao longo do ciclo de vida do produto. Essa pontuação
reflete, de maneira precisa, a contribuição individual de cada agente econômico na mitigação
de determinada quantidade de gases de efeito estufa (GEE), em comparação ao combustível
fóssil equivalente, expressa em toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO₂e).
A articulação entre esses dois instrumentos concretiza-se por meio da criação do Crédito
de Descarbonização (CBIO), unidade equivalente a uma tonelada de carbono, que constitui
elemento central da Política Nacional de Biocombustíveis – RenovaBio323.
O CBIO configura-se como um ativo financeiro negociado em bolsa de valores, emitido
pelo produtor de biocombustível a partir da comprovação da comercialização de seu produto
(nota fiscal). Os distribuidores de combustíveis cumprem suas metas individuais de
descarbonização mediante a demonstração da titularidade de CBIOs em suas carteiras.
A negociação desses créditos atua como mecanismo de incentivo à expansão da
produção de biocombustíveis, ao mesmo tempo em que estimula novos investimentos no setor.
Dessa forma, o sistema contribui para o aumento da participação dos biocombustíveis na matriz
energética nacional e para a efetiva redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE).

322

MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, loc. cit.; BRASIL, Resolução CNPE nº 15, loc. cit.; BRASIL,
Resolução ANP nº 791, loc. cit.
323
MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, 2017, loc. cit.

As metas para o decênio de 2024/2033 foram estabelecidas pela Resolução CNPE nº
6/2023324, baseadas na curva de tendência de redução da intensidade de carbono pretendida para
a matriz de combustíveis:

Tais metas, inclusive, foram estabelecidas mediante participação da sociedade em
consultas públicas, onde estão disponíveis as notas técnicas, projeções da evolução histórica do
índice de intensidade de carbono da matriz brasileira de combustíveis e os arquivos do modelo
econômico utilizado para as metas propostas325.
Conforme §2º do art. 7º da Lei 13.579/17, a comprovação de atendimento à meta
individual por cada distribuidor de combustíveis será realizada, anualmente, a partir da
aposentadoria dos Créditos de Descarbonização em sua propriedade até 31 de dezembro de cada
ano326, seguindo os termos estabelecidos pela Agência Nacional de Petróleo327.
Considera-se aposentadoria do Crédito de Descarbonização, como processo realizado
por solicitação do detentor do Crédito de Descarbonização ao escriturador que visa à retirada
definitiva de circulação do CBIO, impedindo qualquer negociação futura do crédito aposentado,
conforme regulamento328.
Caso o distribuidor não atenda integral ou parcialmente a meta individual estabelecida,
responderá pelo crime ambiental, previsto no art. 68 da lei 9.605/98: “deixar, aquele que tiver
o dever legal o contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental”,
cuja pena de detenção varia de um a três anos acrescida de multa.

324

BRASIL. Conselho Nacional de Política Energética. Resolução nº 6, de 29 de novembro de 2023. Define as
metas compulsórias anuais de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa para a comercialização de
combustíveis. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 30 nov. 2023. Disponível em:
https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-docnpe/2023/RESOLUO_N_6__CNPE.pdf. Acesso em: 24 abr. 2025.
325
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Consultas Públicas – RenovaBio. Brasília, DF: MME, 13 dez. 2022
(atualizado em 25 mar. 2025). Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gasnatural-e-biocombustiveis/renovabio-1/consultas-publicas-1. Acesso em: 24 abr. 2025.
326
BRASIL, 2017, art. 7º, §2º.
327
328

Ibid, art. 5º
Ibid, art. 5º, inciso XXIII. Lei 13.576/17

Além do crime ambiental, o distribuidor ficará sujeito a multa aplicada pela ANP
proporcional ao descumprimento, podendo também sofrer sanções administrativas e
pecuniárias de natureza civil e penal, como determina o art. 6º, do Decreto 9.888/2019 329 c/c
art. 9º Lei 13.576/17330.
A multa a ser aplicada pela ANP será equivalente ao valor dos Créditos de
Descarbonização não adquiridos, considerada a maior média mensal das cotações do Crédito
de Descarbonização no exercício do descumprimento331.
A multa mínima, caso não comprovada aquisição de créditos de descarbonização
estabelecidos nas metas individuais, é de R$ 100.000.00 (cem mil reais) e a máxima R$
500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais)332, limitada a 5% do faturamento anual do
registrado no balanço do distribuidor, dos dois exercícios anteriores, exceto nos casos de
aplicação da multa mínima333.
Estando inadimplente com a meta individual, este distribuidor fica proibido de negociar
com todos os sujeitos da cadeia negocial de combustíveis, tais quais: o produtor, a central
petroquímica e o formulador de combustíveis fósseis, bem como a cooperativa de produtores,
a empresa comercializadora de etanol, o produtor e os demais fornecedores de biocombustíveis,
além do importador, da empresa de comércio exterior e do distribuidor, conforme art. 9ºB da
Lei 13.547/17334, ficando também, proibida a importação direta de qualquer produto por
distribuidor inadimplente enquanto a sua meta não for cumprida, nos termos do §1º do artigo
retromencionado335.
Havendo reincidência no não cumprimento da meta individual de cada distribuidor,
resulta na revogação do exercício da atividade de distribuição de combustíveis336.
Vê-se, então, que o Programa RenovaBio se configura como uma política promissora e
inovadora sob múltiplos aspectos, notadamente no que concerne à promoção da expansão dos
biocombustíveis, ao fortalecimento da segurança energética e à constituição de um novo
mercado comercial, impulsionando tecnologias e investimentos, estimulando a inovação e

329

BRASIL. Decreto nº 9.888, de 27 de junho de 2019. Dispõe sobre a definição de metas compulsórias anuais de
redução de emissões de gases causadores do efeito estufa para a comercialização de combustíveis, no âmbito da
Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio). Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 28 jun. 2019.
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9888.html. Acesso em 01
mai. 2024.
330
BRASIL, 2017, art. 9º.
331
BRASIL, 2019, arts. 6º, §1º e 9º.
332
Ibid, art. 6º, §2º, incisos I a III.
333
Ibid, art. 6º, §3º.
334
BRASIL, 2017, art. 9º-B.
335
Ibid, art. 9º-B, § 1º.
336
Ibid, art. 9º-C.

maior responsabilidade ambiental, considerando que tais medidas conduzem à emissão de
CBIOs adicionais destinados à comercialização337.
Para tanto, e com o propósito de estimular investimentos em tecnologias de baixo
carbono, a indústria brasileira de bioenergia encontra-se em processo de expansão da produção
de etanol de primeira geração a partir da cana-de-açúcar, ao passo que avança com a produção
de etanol de segunda geração338.
A consolidação das tecnologias de segunda geração possibilitará a utilização de todos
os tecidos vegetais, ampliando a produtividade de etanol por hectare, além de reduzir os
impactos da produção de biocombustíveis sobre as commodities alimentares339.
Entretanto, o gargalo atual reside no processo de engenharia mecânica, que demanda
contribuições de capital significativas destinadas a cobrir os investimentos já realizados e
manter o desenvolvimento desta tecnologia340.
Ademais, a geração de eletricidade a partir da biomassa configura-se como uma nova
tecnologia de aproveitamento de subprodutos, tal como a produção de biometano oriundo da
biodigestão de vinhaça, sendo que o biochar pode representar oportunidades em termos de
eficiência e redução de emissões de gases de efeito estufa 341. Contudo, o Brasil ainda se
encontra distante de explorar seu potencial de produção de biogás342.

337

KLEIN, B. C.; CHAGAS, M. F.; WATANABE, M. D. B.; BONOMI, A.; MACIEL FILHO, R. Low carbon
biofuels and the New Brazilian National Biofuel Policy (RenovaBio): a case study for sugarcane mills and
integrated sugarcane-microalgae biorefineries. Renewable and Sustainable Energy Reviews, v. 115, 2019. DOI:
https://doi.org/10.1016/j.rser.2019.109365.
338
FONSECA, G. C.; COSTA, C. B. B.; CRUZ, A. J. G. Economic analysis of a second-generation ethanol and
electricity biorefinery using superstructural optimization. Energy, v. 204, 2020. Disponível em:
https://doi.org/10.1016/j.energy.2020.117988. Acesso em: 19 out. 2025; FURTADO, A. T.; HEKKERT, M. P.;
NEGRO, S. O. Of actors, functions, and fuels: exploring a second generation ethanol transition from a
technological innovation systems perspective in Brazil. Energy Research & Social Science, v. 70, 2020. DOI:
https://doi.org/10.1016/j.erss.2020.101706
339
SORDA, G. An overview of biofuel policies across the world. Energy Policy, v. 12, 2010. DOI:
https://doi.org/10.1016/j.enpol.2010.06.066
340
GRASSI, M. C. B.; PEREIRA, G. A. G. Energy-cane and RenovaBio: Brazilian vectors to boost the
development of biofuels. Industrial Crops and Products, v. 129, p. 201-205, 2019. DOI:
https://doi.org/10.1016/j.indcrop.2018.12.006
341
CHERUBIN, M. R.; CARVALHO, J. L. N.; CERRI, C. E. P.; NOGUEIRA, L. A. H.; SOUZA, G. M.;
CANTARELLA, H. Land use and management effects on sustainable sugarcane-derived bioenergy. Land, v. 10,
n. 72, 2021. DOI: https://doi.org/10.3390/land10010072
342
BORGES, C. P.; SOBCZAK, J. C.; SILBERG, T. R.; URIONA-MALDONADO, M.; VAZ, C. R. A systems
modeling approach to estimate biogas potential from biomass sources in Brazil. Renewable and Sustainable Energy
Reviews, v. 138, 2021. DOI: https://doi.org/10.1016/j.rser.2020.110518; JOPPERT, C. L.; PERECIN, D.;
SANTOS, M. M.; COELHO, S. T.; CAMACHO, J. L. P. A short-cut model for predicting biomethane availability
after biogas upgrading. Journal of Cleaner Production, v. 200, p. 148-160, 2018. DOI:
https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2018.07.269; HUGHES, N.; MUTRAN, V. M.; TOMEI, J.; OLIVEIRA
RIBEIRO, C. de; OLLER DO NASCIMENTO, C. A. Strength in diversity? Past dynamics and future drivers
affecting demand for sugar, ethanol, biogas and bioelectricity from Brazil's sugarcane sector. Biomass and
Bioenergy, v. 141, 2020. DOI: https://doi.org/10.1016/j.biombioe.2020.105676

Uma das razões reside no fato de que a adoção pelo mercado cresce lentamente para
atingir o pico no curto prazo. Outra razão consiste na barreira de produção para esgotar a
quantidade de material disponível para digestão. Ademais, a produção necessita de suporte de
outros setores, tais como Gás Natural, Eletricidade, Resíduos, Tratamento de Água e
Agricultura, com o propósito de diminuir os preços da tecnologia, criar mercados favoráveis e,
consequentemente, aumentar a atratividade343.
Dessa forma, o RenovaBio cria condições de mercado favoráveis ao setor de biogás,
incluindo o biometano como alternativa para fornecimento de CBIOs. O programa também
proporciona o desenvolvimento de pesquisas sobre etanol de segunda geração, ao mesmo tempo
em que apoia a expansão e eficiência das usinas. Comparativamente, a cana-de-açúcar não
constitui a única opção para produzir bioenergia no mundo, de modo que avaliações detalhadas
são necessárias para projetar a melhor opção adaptada a cada realidade.
Embora os produtos derivados da cana-de-açúcar forneçam bons indicadores no Brasil,
também se mostra importante defender as melhores práticas agrícolas, tais como plantio
reduzido, rotação de culturas, manutenção de resíduos de culturas e gestão de fertilização, bem
como melhorias no uso de subprodutos, como vinhaça, torta de filtro e biochar, com o propósito
de aumentar o sequestro de carbono no solo e reduzir as emissões de gases de efeito estufa do
solo, melhorando assim a saúde do solo e a sustentabilidade da bioenergia344 .
É neste ponto que se revela a relevância do tratamento tributário dado aos créditos de
descarbonização, pois é necessário criar mecanismos que tornem o setor de biocombustíveis
suficientemente atrativo para a obtenção dos investimentos necessários ao seu fomento, os quais
contribuem diretamente para a redução das emissões de carbono, concretizando o direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no artigo 225 da
Constituição Federal.
Nesse contexto, o Programa RenovaBio configura-se como um dos principais estímulos
ao setor, cujo proveito econômico do bioprodutor se materializa precipuamente na
comercialização dos créditos de descarbonização.
Ocorre que a delimitação do tratamento tributário aplicável, reveste-se de suma
importância para a viabilidade econômica do programa e para o efetivo cumprimento dos

343

BORGES, C. P.; SOBCZAK, J. C.; SILBERG, T. R.; URIONA-MALDONADO, M.; VAZ, C. R. A systems
modeling approach to estimate biogas potential from biomass sources in Brazil. Renewable and Sustainable
Energy Reviews, v. 138, 2021, p. 110518. Disponível em: https://doi.org/10.1016/j.rser.2020.110518
344
CHERUBIN, M. R.; CARVALHO, J. L. N.; CERRI, C. E. P.; NOGUEIRA, L. A. H.; SOUZA, G. M.;
CANTARELLA, H. Land use and management effects on sustainable sugarcane-derived bioenergy. Land, v. 10,
2021, p. 72. Disponível em: https://doi.org/10.3390/land10010072

objetivos constitucionais de proteção ao meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável.
A tributação excessiva dos créditos de descarbonização pode comprometer a
atratividade econômica do programa, reduzindo os incentivos à produção eficiente de
biocombustíveis e, por conseguinte, obstaculizando o alcance das metas de descarbonização
estabelecidas.
Assim, a não tributação dos CBIOs mostra-se benéfica ao setor, configurando-se como
instrumento extrafiscal essencial ao fomento da produção de biocombustíveis. Ao se abster de
tributar, o Estado brasileiro transmite uma mensagem inequívoca aos agentes econômicos de
que a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas constitui prioridade nacional, alinhandose aos compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris e aos imperativos constitucionais
de proteção ambiental.
A desoneração tributária dos CBIOs contribui diretamente para a viabilidade econômica
dos investimentos em novas tecnologias de produção de biocombustíveis, especialmente no que
concerne ao etanol de segunda geração e à produção de biometano.
Tais tecnologias demandam aportes significativos de capital e apresentam, em sua fase
inicial de desenvolvimento, custos de produção superiores aos das tecnologias consolidadas.
Dessa forma, a ausência da tributação sobre os créditos de descarbonização funciona como
mecanismo de compensação financeira, tornando esses investimentos mais atrativos e
acelerando o processo de transição energética, ao mesmo tempo em que viabiliza o retorno
econômico necessário para justificar os investimentos realizados pelos bioprodutores.
Sob a perspectiva da concorrência no mercado de combustíveis, a não tributação dos
CBIOs equipara, ainda que parcialmente, as condições de competitividade entre
biocombustíveis e combustíveis fósseis.
Considerando que os combustíveis de origem fóssil externalizam custos ambientais
significativos que não são adequadamente internalizados em seus preços, a desoneração
tributária dos créditos de descarbonização constitui mecanismo legítimo de correção dessa
distorção de mercado, promovendo uma competição mais equitativa entre fontes energéticas
poluentes e renováveis.
Tal medida revela-se especialmente relevante quando se constata que o principal
incentivo econômico para que os produtores de biocombustíveis invistam em melhorias
tecnológicas e práticas sustentáveis reside justamente na valorização e comercialização dos
CBIOs.

Importante destacar, ainda, que a renúncia fiscal decorrente da não tributação dos CBIOs
não representa mero benefício setorial desprovido de justificativa constitucional. Ao contrário,
tal medida encontra fundamento nos princípios constitucionais da proteção ambiental, do
desenvolvimento sustentável e da função socioambiental da propriedade, constituindo-se em
legítimo exercício da extrafiscalidade tributária voltada à consecução de objetivos de interesse
público primário.
Trata-se, portanto, de instrumento de política pública ambiental que se harmoniza com
os deveres impostos ao Poder Público pelo artigo 225 da Constituição Federal, notadamente o
de preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e de promover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas.
Ademais, ao estimular a produção de biocombustíveis por meio da desoneração
tributária dos CBIOs, o Estado brasileiro contribui para a diversificação da matriz energética
nacional, promovendo a segurança energética do país e reduzindo a dependência de
combustíveis fósseis importados, constituindo objetivo estratégico de longo prazo, essencial
para garantir o abastecimento energético sustentável e para reduzir a vulnerabilidade da
economia nacional e o atingimento das metas de descarbonização, privilegiando a proteção ao
meio ambiente, nos termos do art. 225 da CF.
4.1. Relação do Programa RenovaBio com o Mercado de Carbono
Antes de adentrar o tópico seguinte, referente ao papel dos Créditos de
Descarbonização, é necessário tecer algumas considerações sobre a relação entre o RenovaBio
e o mercado de carbono.
O setor energético está submetido a diversas regulamentações voltadas à redução das
emissões de gases de efeito estufa (GEE). Entre essas iniciativas, destacam-se o mercado
brasileiro de crédito de carbono, instituído pela Lei nº 15.042/2024, que criou o Sistema
Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), e a padronização da
intensidade de carbono dos combustíveis, promovida pelo RenovaBio.
Ambas as políticas têm como objetivo comum a mitigação das emissões de GEE
oriundas da queima de combustíveis no setor de transportes, atuando simultaneamente na
alteração da demanda total e no incentivo à produção e ao consumo de combustíveis de menor
intensidade de carbono.
Nesse contexto, surgem dúvidas quanto à articulação entre essas duas políticas públicas,
que operam com instrumentos distintos, mas orientadas à mesma finalidade ambiental. Embora

ambas afetem os agentes regulados, seus efeitos recaem de modo diverso sobre consumidores,
refinarias de petróleo e produtores de combustíveis de baixo carbono345.
Ao se comparar as políticas de padronização da intensidade de carbono dos
combustíveis com os mecanismos de cap-and-trade, observa-se que ambas operam com metas
de redução e mecanismos de crédito negociável. A diferença principal está na abrangência:
enquanto o sistema cap-and-trade não distingue entre os tipos de combustíveis, o RenovaBio
impõe padrões específicos a cada matriz energética346.
Tanto o mercado de carbono quanto o RenovaBio podem ser implementados por meio
de instrumentos baseados em quantidade ou preço, facilitando a comparação entre os dois
regimes. As divergências concentram-se na forma de aplicação dos incentivos econômicos e
nos respectivos esquemas de subsídio fiscal347.
No mercado de carbono (em geral, o tipo ETS – Emission Trading System), há uma
limitação direta das emissões, contabilizadas por uma autoridade reguladora. Os agentes
regulados adquirem direitos de emissão, podendo comercializá-los dentro de um limite
estabelecido. Esse sistema abrange todas as fontes emissoras, inclusive o setor de transportes,
e impacta diretamente o custo dos combustíveis conforme sua intensidade de carbono348.
Nesse tipo de mercado, as obrigações regulatórias são proporcionais à pegada de
carbono de cada combustível. Como consequência, os derivados do petróleo tendem a sofrer
maior encarecimento em relação aos biocombustíveis, o que os torna menos competitivos. Isso
favorece, economicamente, os combustíveis de baixa intensidade de carbono349.
Por sua vez, na política de padronização de emissões, como a adotada pelo RenovaBio,
define-se um limite de intensidade de carbono. Combustíveis que excedem esse limite geram
déficits, enquanto aqueles que emitem abaixo dele geram créditos. A política atua, portanto, por
meio de um sistema híbrido de tributação de combustíveis mais poluentes e subsídio indireto
àqueles menos intensivos em carbono350.
Enquanto no mercado ETS o preço do crédito depende de fatores como o custo marginal
de abatimento, os limites de negociação, os mecanismos de empréstimo e a flexibilidade

345

BENTO, Cláudio; VIEIRA FILHO, José Eustáquio Ribeiro. Políticas públicas para o mercado de carbono no
Brasil. Brasília: IPEA, 2023. p. 282.
346
ADE, G. E.; LAWELL, C. Y. C. L. The design and economics of low carbonfuel standards. Research in
Transportation Economics, v. 52, p. 91-99, 2015.
347
YEH, S. et al. A review of low carbon fuel policies: principles, program status andfuture directions. Energy
Policy, v. 97, p. 220-234, 2016.
348
Ibid.
349
Ibid.
350
Ibid, p. 283.

bancária, no RenovaBio o valor do CBIO ajusta-se conforme o equilíbrio entre a geração de
déficits e créditos.
A experiência internacional demonstra que políticas de padronização de emissões
interagem com outros instrumentos climáticos, sobretudo com mercados de carbono tipo ETS.
Essa interação é geralmente complementar. Com uma precificação adequada das emissões, o
mercado de carbono pode corrigir ineficiências da política de padrões de emissão, sendo esta
considerada uma solução de segunda ordem em termos de eficiência351.
Ademais, as duas políticas possuem alvos distintos: a padronização atua de forma
tecnológica e de longo prazo, estimulando inovações em biocombustíveis e cadeias limpas. Já
o ETS busca internalizar a externalidade ambiental das emissões de GEE, com maior
abrangência setorial, integrando variáveis como comportamento, mercado internacional e
resposta do sistema regulado.
Portanto, conclui-se que RenovaBio e SBCE são políticas complementares, que podem
reforçar-se mutuamente no propósito comum de redução das emissões e construção de um meio
ambiente equilibrado, conforme exigência constitucional.
4.2. Os Créditos de Descarbonização (CBIO): Emissão, Certificação e Papel na Política
de Descarbonização
Os Créditos de Descarbonização (CBIOs) constituem instrumentos escrituralmente
registrados, destinados à comprovação do cumprimento das metas individuais de
descarbonização atribuídas aos distribuidores de combustíveis, no âmbito da Política Nacional
de Biocombustíveis – RenovaBio352, constituindo, na prática, constitui um elemento de
precificação para redução de carbono.
A emissão primária dos CBIOs é realizada de forma escritural, mediante solicitação do
emissor primário, e deve observar a respectiva Nota de Eficiência Energético-Ambiental
constante no Certificado da Produção Eficiente de Biocombustíveis, emitido por firma
inspetora credenciada353.
Considera-se emissor primário o produtor ou importador de biocombustível
devidamente autorizado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(ANP), habilitado a requerer a emissão de CBIOs em quantidade proporcional ao volume de

351

BENTO; VIEIRA FILHO, loc. cit., p. 283.
BRASIL. Lei nº 13.576, de 26 de dezembro de 2017. Institui a Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13576.htm
353
BRASIL. Resolução ANP nº 758, de 23 de novembro de 2018. Estabelece critérios para a certificação da
produção eficiente de biocombustíveis. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-758-de-23de-novembro-de-2018-53707813
352

biocombustível produzido ou importado e comercializado, nos termos da Nota de Eficiência
referida e de acordo com a regulamentação vigente354.
Apesar de serem os responsáveis pela geração dos créditos, a adesão dos produtores e
importadores de biocombustíveis ao RenovaBio é facultativa, conforme estabelece o art. 1º da
Resolução ANP nº 758/2018355.
Todavia, uma vez optando por participar, esses agentes passam a se submeter
obrigatoriamente às exigências normativas, incluindo a disponibilização das informações
necessárias ao cálculo da Nota de Eficiência Energético-Ambiental e à apuração da fração do
volume de biocombustível elegível para geração de CBIOs, abrangendo todas as etapas de
produção, desde a geração da biomassa até a sua conversão em biocombustível356.
Para a obtenção do Certificado da Produção Eficiente de Biocombustíveis, o produtor
ou importador deve atender aos requisitos estabelecidos no art. 28, incisos I a VI, da Resolução
ANP nº 758/2018357, bem como aos demais critérios técnicos fixados pela norma. Esse
certificado, emitido por firma inspetora, consolida a Nota de Eficiência Energético-Ambiental
que servirá de base para o cálculo do montante de CBIOs.
Concluído o processo de certificação e definida a nota de eficiência, esta será
multiplicada pelo volume de biocombustível comercializado que atenda aos critérios de
elegibilidade do RenovaBio, resultando na quantidade de CBIOs passível de emissão.
Cada crédito corresponde a uma tonelada de dióxido de carbono equivalente (tCO₂eq)
que deixa de ser emitida em razão do uso de biocombustíveis em substituição a combustíveis
fósseis, nos termos da Portaria Normativa nº 56/GM/MME, de 21 de dezembro de 2022358.
O papel dos CBIOs é central na operacionalização do RenovaBio, uma vez que as metas
nacionais e individuais de descarbonização são fixadas com base nesses créditos. Trata-se,
portanto, de um ativo ambiental negociável em mercado de balcão, com regulamentação
específica prevista na mencionada portaria.
Diante desse panorama normativo e operacional, percebe-se que os Créditos de
Descarbonização (CBIOs) desempenham papel central na concretização das metas de redução
de emissões do RenovaBio, funcionando como instrumentos econômicos de incentivo à
sustentabilidade energética.
354

Ibid., art. 2º, inciso VI.
Ibid., art. 1º.
356
Ibid., arts. 4º e 6º
357
Ibid., art. 28, incisos I a VI.
358
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Portaria Normativa nº 56/GM/MME, de 21 de dezembro de 2022.
Disponível
em:
https://www.gov.br/mme/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/2022/portarianormativa-n-56-gm-mme-2022.pdf
355

Contudo, para que se compreenda adequadamente o regime jurídico se aplica a esses
créditos – especialmente no que se refere à sua tributação – é indispensável, antes, investigar a
sua natureza jurídica.
Isso porque a definição jurídica do CBIO influencia diretamente não apenas a forma
como ele será tratado no mercado financeiro, mas também os critérios legais e constitucionais
de incidência tributária.
Passa-se, assim, à análise da natureza jurídica do Crédito de Descarbonização no direito
brasileiro.
4.2.1. A Natureza Jurídica dos Créditos de Descarbonização (CBIOS): Ativo ambiental,
financeiro, valor mobiliário ou receita operacional?
A política do RenovaBio utiliza o Crédito de Descarbonização (CBIO) como
instrumento de incentivo à sustentabilidade energética, ao atribuir valor econômico à redução
das emissões de gases de efeito estufa. Por meio dessa lógica, grandes emissores passam a
compensar suas emissões mediante a aquisição de créditos lastreados em biocombustíveis com
menor intensidade de carbono.
Segundo a Plataforma CBIO, cada crédito emitido corresponde a uma tonelada de
carbono que deixa de ser emitida para a atmosfera, configurando-se como um ativo ambiental
com negociação permitida, desde dezembro de 2019, na Bolsa de Valores (B3), após a sua
devida escrituração359.
Esses créditos não possuem data de vencimento, sendo retirados de circulação
mediante solicitação de sua aposentadoria – o que deve ocorrer anualmente, por exemplo, pelas
distribuidoras de combustível, de acordo com as metas de descarbonização estabelecidas.
Em que pese as características acima mencionadas, existe controvérsia em torno da
natureza jurídica dos CBIOs, instrumento de relevância incontestável para o alcance das metas
e objetivos constitucionais de proteção ao meio ambiente e de promoção do desenvolvimento
sustentável.
Os CBIOs não encontram, de forma objetiva, uma conceituação ostensiva no direito
positivo. Assim, sua qualificação deve emergir da análise de seu gênero próximo e da
identificação de sua diferença específica360.

359

BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Plataforma CBIO. Disponível em:
https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/renovabio
360
MOREIRA FILHO, Aristoteles Antonio dos Santos; COSTA, Paulo Victor Mello Alves da. Decarbonization
Credits (CBIOs): Legal Nature, Trade and Tax Regime. Revista Direito Tributário Atual, [S. l.], n. 58, p. 49, 2024.
DOI:
10.46801/2595-6280.58.2.2024.2645.
Disponível
em:
https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2645. Acesso em: 3 nov. 2025.

Nesse sentido, os CBIOs não se enquadrariam como commodities, pois estas
pressupõem a existência de um bem corpóreo e fungível, enquanto os créditos de
descarbonização se caracterizam justamente por sua natureza incorpórea.
Também não se confundem com títulos de crédito, pois estes encerram uma relação
obrigacional entre devedor e credor, voltada a uma prestação patrimonial exigível. Também não
decorrem de uma obrigação exigível, sendo destinados exclusivamente ao cumprimento das
exigências legais para o atingimento das metas de descarbonização impostas ao mercado de
combustíveis, nos termos do art. 5º, V, da Lei n. 13.576/2017.
Os CBIOs também não se confundem com valores mobiliários. A Lei n. 6.385/76, em
seu art. 2º, apresenta rol taxativo dos ativos enquadráveis nessa categoria. Os únicos que, em
tese, se aproximariam dos CBIOs seriam os contratos derivativos e os títulos ou contratos de
investimento coletivo361.
Quanto aos contratos derivativos, seu valor decorre da variação de outro ativo (ativo
subjacente), como petróleo, soja ou dólar. No caso dos CBIOs, inexiste ativo subjacente, já que
seu valor é determinado de forma autônoma362.
No que se refere aos títulos de investimento coletivo, estes se vinculam ao sucesso de
empreendimentos, sendo o risco e a remuneração atrelados ao esforço do empreendedor. Já os
CBIOs não derivam seu valor de expectativas individuais, mas das exigências regulatórias
relacionadas às metas de descarbonização.363
Considera-se, então, a hipótese de os CBIOs se assemelharem a ativos financeiros.
No entanto, o CPC 39 restringe essa categoria a recursos de natureza contratual ou
privada. A Orientação Técnica CPC 10 afirma que tais critérios não estão atendidos, razão pela
qual, do ponto de vista contábil, os CBIOs não se enquadram como ativos financeiros364.
Todavia, o fato de a norma contábil não os reconhecer como ativos financeiros não
impede que, à luz do Direito, essa qualificação seja possível. A própria Orientação Técnica CPC
10 reconhece que não se propõe a tratar de aspectos tributários ou jurídicos relacionados aos
CBIOs365.
A Lei n. 13.576/2017 autoriza expressamente, nos arts. 5º, VIII e 15, que os CBIOs
sejam escriturados por instituições autorizadas a operar pelo Banco Central, em mercados
organizados e regulados. Como os CBIOs são negociados na B3, é razoável concluir que a
361

Ibid., p. 50.
Ibid.
363
Ibid.
364
Ibid., p. 51.
365
Ibid.
362

estrutura institucional em que se inserem é apta a conferir-lhes a natureza jurídica de ativo
financeiro.
Essa qualificação constou do art. 2º, I, do Decreto n. 11.075/2022, que tratava dos
créditos de carbono, gênero do qual o CBIO é espécie366. A revogação desse decreto pelo
Decreto n. 11.550/2023 não altera esse enquadramento, especialmente porque o Anexo
Normativo I da Resolução CVM nº 175/2022 é inequívoco ao reconhecer a natureza financeira
dos CBIOs367.
Esse entendimento foi ratificado pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região ao julgar
a Apelação n. 5028277-80.2022.4.03.6100368369.
A instituição do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito
Estufa (SBCE), pela Lei n. 15.042/2024, reforçou esse entendimento, em seu art. 14º determinar
os ativos integrantes do SBCE e os créditos de carbono, quando negociados no mercado
financeiro e de capitais, são valores mobiliários sujeitos ao regime da Lei nº 6.385/1976 (Lei
da Comissão de Valores Mobiliários).
Diante do arcabouço legal, infralegal e jurisprudencial, não restam dúvidas de que os
Créditos de Descarbonização possuem natureza jurídica de ativo financeiro, o que será
fundamental para a análise da tributação incidente sobre sua alienação.
Todavia, apesar do Tribunal Regional Federal da 3ª Região ter reconhecido a natureza
de ativo financeiro, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região acatou a argumentação da Receita
Federal, de que os CBIOS seriam Receitas Operacionais, e consequentemente tributáveis pelo
FUNRURAL – argumentos detalhados no tópico específico destinado a estes tributos logo
abaixo.
A sentença do TRF1370 reconheceu que os CBIOs possuem natureza híbrida: embora
sejam negociados no mercado de capitais e possam ser enquadrados como valores mobiliários

366

Ibid, p. 52.
BRASIL. Comissão de Valores Mobiliários. Resolução CVM nº 175, de 23 de dezembro de 2022. Dispõe sobre
os fundos de investimento. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, p. 19, 2 jan. 2023
368
(...) o CBIO é um título de natureza financeira”, de modo que “em se tratando de crédito escriturado e negociado
sob os ditames da Lei 13.576/2017, do Decreto 9.888/2019 e da Portaria MME n. 56/2022 – e sob os auspícios da
Resolução CVM 175 –, não há dúvida do caráter financeiro das receitas auferidas com a venda dos títulos
representados pelos CBIOs (...)
369
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Acórdão proferido na Apelação Cível nº 502827780.2022.4.03.6100, 3ª Turma, Rel. Des. Fed. Rubens Alexandre Elias Calixto, São Paulo, 18 out. 2024. Disponível
em:
http://svlmni2g03.trf3.jus.br:8080/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=241018183839414000003
04559256. Acesso em: 12 out. 2025.
370
BRASIL. Justiça Federal da 1ª Região. Sentença proferida no Mandado de Segurança nº 100693904.2025.4.01.3600, 8ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Mato Grosso, Juiz Federal Substituto Diogo
Negrisoli
Oliveira,
Cuiabá,
10
jun.
2025.
Disponível
em:
367

para fins de regulação pela CVM, sua emissão está intrinsecamente vinculada à atividade
produtiva do emissor primário, vinculação que impediria sua classificação como "receita
financeira" pura, desvinculada da operação principal da empresa.
A Receita Federal, no caso em comento, adotou posicionamento diametralmente
oposto ao pretendido – reconhecer a natureza de ativo financeiro –, defendendo que os Créditos
de Descarbonização (CBIOs) possuem natureza de receita operacional.
O argumento central do Fisco Federal consistiu na afirmação de que as receitas
provenientes da negociação dos CBIOs possuem natureza operacional, uma vez que o ativo só
é gerado como resultado direto da atividade de fabricação de biocombustível, após a
certificação do produtor e da comprovação da venda do produto renovável à Agência Nacional
do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), autorizando, assim, a tributação destes
créditos pelo FUNRURAL.
Segundo a Receita Federal, "não haveria emissões de CBIOs se não houvesse produção
agroindustrial que os amparassem". Dessa forma, as receitas decorrentes dos CBIOs devem ser
tributadas como as demais receitas operacionais, pois são indissociáveis da atividade produtiva
principal da empresa.
A autoridade fiscal invocou o disposto no art. 5º, incisos V, VII e VIII, e nos arts. 13 e
15 da Lei nº 13.576/2017, destacando que a emissão dos CBIOs está diretamente vinculada ao
volume de biocombustível

produzido,

importado e

comercializado, supostamente

caracterizando os créditos como parte integrante do feixe de atividades econômicas da
agroindústria, pois a própria Lei nº 13.576/2017 teria conceituado como receita do emissor de
CBIOs os valores advindos de sua livre negociação no mercado organizado (arts. 15 e 15-A),
não havendo nenhuma disposição expressa sobre sua exclusão da base de cálculo das
contribuições previdenciárias ou de outras exações tributárias.
Pelos exemplos acima mencionados, é notória a insegurança jurídica quanto ao
tratamento tributário dos CBIOs, situação cuja resolução se mostra essencial para atrair
investimentos de longo prazo no setor de biocombustíveis.
A persistência de incertezas e controvérsias sobre a natureza jurídica desses créditos e
sobre o regime tributário aplicável gera insegurança jurídica que desestimula investimentos e
compromete a efetividade do programa.
Nesse sentido, a definição clara pela não incidência tributária ou pela tributação
significativamente reduzida dos CBIOs contribuiria decisivamente para a consolidação do
https://pje1g.trf1.jus.br/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=25061016053446200000032667607.
Acesso em: 28 out. 2025.

RenovaBio como política pública exitosa de transição energética, assegurando aos
bioprodutores a previsibilidade necessária quanto ao retorno econômico de seus investimentos
e fortalecendo o mercado de créditos de descarbonização.
Neste trabalho, adotaremos o entendimento de que se trata de um ativo financeiro, nos
termos da doutrina de Moreira Filho e do Tribunal Regional Federal da 3ª Região.
4.3. Aspectos

jurídico-financeiros

envolvidos

na

tributação

dos

créditos

de

descarbonização
A sugestão de limitação da tributação incidente sobre os créditos de descarbonização
não é uma ideia desprovida de fundamento. A constituição traz inúmeras passagens que
colocam o princípio constitucional da sustentabilidade e proteção do meio ambiente como
norteador de medidas a serem tomadas por políticas públicas.
A defesa ao meio ambiente e os seus desdobramentos possuem posição privilegiada na
Constituição Federal, que dedicou o capítulo VI do título VIII a eles, incluindo a proteção ao
meio ambiente como um dos fundamentos da ordem econômica (art. 170, VI CF/88), elevandoa ao status de direito fundamental e dando à proteção ao meio ambiente o caráter de princípio
do Sistema Tributário Nacional no art. 145, §3º, almeja-se, então, analisar a extensão dos seus
efeitos sobre a tributação dos CBIOS.
A reforma tributária iniciada pela EC 132/23, inseriu o §4º no art. 43 da CF, que
determina que sempre que possível, a concessão dos incentivos regionais a que se refere o §2º,
III, considerará os critérios de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono.
É preciso pontuar que o art. 43, §4º acima mencionado trata do capítulo IV, “DAS
REGIÕES” e autoriza a União adotar ações especificas em determinadas partes do país visando
o seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais, observando critérios de
sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono.
Inserido no capítulo da administração pública, dentro do título “Organização do
Estado”, onde se tratam as regiões do país como um elemento constitucional prioritário.
Aqui, a União poderia tomar medidas específicas para mitigar as desigualdades
regionais e fomentar o desenvolvimento, considerando as suas características sociais e
econômicas de cada uma delas. Aqui, se trata as diferenças à luz das suas características.
Neste ponto, há a determinação que a Lei complementar disporá sobre as condições para
integração das regiões, e a composição de organismos regionais que executarão, na forma da
lei, os planos regionais integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e
social, que deram à luz à SUDAM, SUDENE etc.

Da mesma forma, existe a previsão em seu parágrafo 2º, III de que os incentivos
regionais compreenderão isenções, reduções ou diferimentos temporários de tributos federais
devidos por pessoas físicas ou jurídicas.
O legislador, ao inserir o §4º trouxe a afirmativa “sempre que possível” para condicionar
a possibilidade de concessão de isenção, por exemplo. Indaga-se: qual seria o alcance dessa
condicionante?
Sobre o assunto, Roque Antônio Carrazza371, ao analisar a extensão da expressão
“sempre que possível”, elencada no art. 145, §1º da CF/88, referente a capacidade contributiva,
deixou claro que não se trata de mera recomendação. A norma, aqui, deverá ser
obrigatoriamente graduada de acordo com a capacidade contributiva. Somente não serão
graduados, aquelas espécies que sejam incompatíveis com a capacidade contributiva, nestes
termos:
(...) A nosso ver, ele não está fazendo – como já querem alguns – mera recomendação
ou um simples apelo para o legislador ordinário. Em outras palavras, ele não está
autorizando o legislador ordinário a se for de seu agrado, graduar os impostos que
criar, de acordo com a capacidade econômica dos contribuintes.
O sentido desta norma jurídica é muito outro. Ela, segundo pensamos, assim deve ser
interpretada: se for da índole constitucional do imposto, ele deverá obrigatoriamente
ser graduado de acordo com a capacidade econômica do contribuinte. Ou melhor: se
a regra matriz do imposto (traçado na CF) permitir, ele deverá obrigatoriamente
obedecer ao princípio da capacidade contributiva (...).

Tal pensamento é ratificado pelo professor Alberto Xavier372:

(...) É certo que o § 1º do art. 145 condiciona à ressalva ‘sempre que possível’ a
imperatividade do caráter pessoal dos impostos e a sua graduação segundo a
capacidade contributiva. Mas esta ressalva constitucional deve ser interpretada no
sentido de que apenas não estão submetidos aos referidos comandos os impostos cuja
natureza e estrutura com eles sejam incompatíveis.
O IOF e o ICM são exemplos de impostos que não seria possível submeter ao princípio
do caráter pessoal. Já, porém, no que concerne ao princípio da graduação, segundo a
capacidade econômica, não encontramos nenhum caso – entre a lista de tributos
previstos na Constituição – cuja natureza e estrutura (...)

Em que pese a análise acima mencionada se referir ao princípio da capacidade
contributiva, a sua interpretação pode ser adaptada para o princípio da proteção do meio
ambiente, ao passo que a sua observância deve ser obrigatória em todas as concessões de
benefícios fiscais que almejem fomentar o desenvolvimento regional brasileiro.
Todavia, por força do art. 145, §3º da CF, o princípio da sustentabilidade ambiental e as
reduções de emissões de carbono sempre deverão ser observados quando concedidas isenções,
reduções ou deferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas jurídicas, pois a
defesa do meio ambiente passou a ser critério obrigatório de observância pelo Sistema
Tributário Nacional, como mencionado anteriormente.
371
372

CARRAZZA, 1993, p. 60/61.
XAVIER, 1991, p. 119.

Quando se pensa nessa expressão “sempre que possível”, pode-se concluir que, já que
estamos no universo da possibilidade, tudo seria possível. Então, por óbvio, seria possível
conceder a isenção integral de Imposto de Renda aos CBIOS, por exemplo.
Aqui, “sempre que possível” em todas e quaisquer hipóteses de tratativa desse tema –
concessão de benefícios regionais, com enfoque de isenção tributária – nunca poderá deixar de
ser observado o princípio da sustentabilidade ambiental e utilizar o critério de redução de
emissões de carbono como definidor do benéfico.
As possibilidades de aplicação do favorecimento tributário à luz da sustentabilidade
ambiental aqui devem ser ampliadas e compulsoriamente tratadas nos planos regionais de
desenvolvimento e observadas pelo sistema tributário nacional, inclusive considerando que a
própria lei do RenovaBio (Lei nº 13.576/ 2017) em seu art. 4º, V, é expressa ao determinar a
utilização de incentivos fiscais, financeiros ou creditícios como instrumentos do fomento da
Política Nacional de Biocombustíveis.
O art. 225 da Constituição Federal determina que todos tem direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, sendo este essencial à sadia qualidade da vida e atribui tanto ao
poder público quanto à coletividade o dever de preservá-los para as presentes e futuras gerações.
Dentre as medidas constitucionalmente determinadas em seu parágrafo primeiro, a EC
132 atribuiu, no novo VIII do §1º art. 225 CF, a obrigação de manter regime fiscal favorecido
para os biocombustíveis e para o hidrogênio de baixa emissão de carbono, na forma de lei
complementar, a fim de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis
fósseis, capaz de garantir diferencial competitivo em relação a estes, especialmente em relação
às Contribuições incidentes sobre a Importação, Contribuição Sobre Bens e Serviços, ao PIS e
aos Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores e Imposto Sobre Bens e Serviços.
Se vê que a Constituição determina a criação de uma Lei Complementar que crie um
tratamento fiscal favorecido aos biocombustíveis, que busca criar um diferencial competitivo
quando comparado com combustíveis fósseis e a lei do RenovaBio determina a utilização de
incentivos fiscais como instrumentos de fomento da política de descarbonização do setor de
combustíveis.
Ora, é nítida a prioridade no assunto em questão, de certa forma, o diferencial
competitivo nada mais é do que uma maneira de tornar o biocombustível mais atraente ao
consumidor, razão pela qual, além de uma tributação incidente sobre o combustível
propriamente dito, um tratamento diferenciado aos créditos gerados pela sua produção, com
certeza contribuiria com o aumento de investimentos para a maximização da atividade
empresarial, atingindo assim o propósito do diferencial competitivo.

Apenas com o desenvolvimento de uma cultura ecológica, norteada por medidas reais
adotadas pelo poder público, aqui com enfoque na União Federal será possível induzir um
comportamento ambiental sustentável aos contribuintes, dentre estas medidas, deve-se exonerar
os créditos de descarbonização de qualquer tributação.
Em se tratando de um cenário nacional, todas as regiões do país devem adotar um
comportamento que contribua para a transição energética, e assim questiono: por que não
conceder uma isenção nacional aos Créditos de Descarbonização, ante a urgência que gira em
torno do tema?
Pontua-se que em 2023, a comercialização de CBIOs atingiu R$ 8.000.000.000,00 (oito
bilhões de reais), considerando uma rápida conta, o governo teria arrecadado R$
1.600.000.000,00 (um bilhão e seiscentos milhões de reais) com os créditos de descarbonização,
apenas com o Imposto de Renda na alíquota de 15%.373
Em contrapartida, segundo o portal da transparência, a receita proveniente da
arrecadação de tributos federais da União Federal em 2023 foi de R$ 2.471.531.000.000,00
(dois trilhões, quatrocentos e setenta e um bilhões, quinhentos e trinta e um milhões de reais)374.
Ou seja, a arrecadação levantada pela tributação dos créditos de descarbonização
corresponde à irrisórios 0,06476% das receitas de arrecadação anual da União Federal.
De um lado temos uma prática que precisa ser incentivada (produção de
biocombustíveis) e do outro temos uma receita irrisória dentro de um orçamento gigante, que
com certeza teria muito mais efetividade se direcionada à iniciativa privada, pois tornaria a
atividade que precisa ser incentivada mais lucrativa, e consequentemente mais atraente.
Diante da irrisoriedade do valor arrecadado, seria justo conceder tal isenção?
A resposta à indagação formulada transcende a questão da justiça fiscal e adentra o
campo da imperatividade constitucional. A análise dos dados apresentados revela que a
arrecadação proveniente da tributação dos créditos de descarbonização representa percentual
ínfimo de 0,06476% da receita tributária federal anual, valor que se mostra economicamente
irrelevante quando cotejado com a magnitude do orçamento da União Federal.

373

BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Volume de negociação de créditos de descarbonização (CBIOs)
ultrapassa os R$ 8 bilhões. Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/volume-denegociacao-de-creditos-de-descarbonizacao-cbios-ultrapassa-os-r-8-bilhoes. Acesso em: 12 out. 2025.
374
BRASIL. Receita Federal. Desempenho da arrecadação das receitas federais – jan. 1995 a dez. 2024. Disponível
em:
https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/arrecadacaofederal/2024/desempenho-da-arrecadacao-das-receitas-federais-jan-1995-a-dez-2024.xlsx/view. Acesso em: 12
out. 2025.

Esta constatação assume especial relevância quando confrontada com os mandamentos
constitucionais que elevam a proteção ao meio ambiente ao status de direito fundamental,
princípio da ordem econômica e vetor do Sistema Tributário Nacional.
A limitação ou exoneração tributária dos créditos de descarbonização não se apresenta,
portanto, como mera faculdade do legislador infraconstitucional, mas como medida
compulsória que decorre diretamente dos arts. 43, § 4º, 145, § 3º, 170, VI e 225, § 1º, VIII, da
Constituição Federal, todos convergindo para a imperatividade da adoção de políticas fiscais
que privilegiem a sustentabilidade ambiental e a redução das emissões de carbono.
O princípio da proporcionalidade impõe que se sopese, de um lado, a insignificante
receita tributária auferida e, de outro, a urgência da transição energética e o necessário
cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em matéria climática.
Ademais, a segurança jurídica do RenovaBio e dos CBIOS exige tratamento tributário
que efetivamente concretize o comando constitucional do art. 225, § 1º, VIII, que determina a
manutenção de regime fiscal favorecido para os biocombustíveis.
A tributação atual dos créditos de descarbonização representa contradição ao espírito da
norma constitucional, na medida em que onera justamente o instrumento criado para viabilizar
economicamente a política pública de descarbonização do setor de combustíveis.
Não se pode, sob pena de esvaziamento normativo, determinar constitucionalmente a
criação de incentivos fiscais aos biocombustíveis e simultaneamente permitir que os créditos
gerados por sua produção sofram tributação integral.
A concessão de isenção tributária aos CBIOS configura, assim, não liberalidade fiscal,
mas imperativo constitucional que harmoniza os princípios da livre iniciativa, da defesa do
meio ambiente e da ordem econômica, viabilizando que os recursos que seriam destinados aos
cofres públicos permaneçam na iniciativa privada, fomentando investimentos na expansão da
capacidade produtiva de biocombustíveis.
Esta realocação de recursos mostra-se infinitamente mais eficaz para o atingimento dos
objetivos constitucionais de proteção ambiental do que a arrecadação de valor irrisório que,
diluído no orçamento federal, perde completamente sua capacidade de induzir comportamentos
sustentáveis.
Conclui-se, portanto, que a exoneração tributária dos créditos de descarbonização
encontra amparo nos mais elevados mandamentos constitucionais, representa medida de
impacto fiscal insignificante para a União Federal e constitui instrumento indispensável para
conferir efetividade e segurança jurídica ao RenovaBio, consolidando o Brasil como

protagonista na transição energética global e no cumprimento das metas de redução de emissões
de gases de efeito estufa.
5. Tributação incidente sobre as operações de venda de créditos de descarbonização
(CBIOS)
A lei 13.576/2017 trouxe três operações que podem ser realizadas com os créditos de
descarbonização: a emissão, a alienação e a aposentadoria, ao passo que este trabalho dedicarse-á somente a analisar a tributação incidente sobre as operações de alienação dos CBIOS na
Bolsa de Valores (B3).
A compreensão do regime tributário aplicável aos Créditos de Descarbonização
(CBIOs) constitui elemento essencial para avaliar a efetividade do Programa RenovaBio como
instrumento de transição energética e cumprimento dos compromissos constitucionais e
internacionais assumidos pelo Brasil em matéria ambiental.
Conforme demonstrado no Capítulo 2 desta pesquisa, o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, consagrado no art. 225 da Constituição Federal de 1988, configura
direito fundamental dotado de aplicabilidade imediata, do qual decorrem deveres estatais
positivos de proteção que vinculam não apenas o administrador público, mas também o
legislador tributário, especialmente por força do art. 145, §3º CF/88 e por também atuar como
ordem econômica (art. 170, VI, da CF/88), evidencia a necessidade de que a tributação seja
instrumentalizada para induzir comportamentos ambientalmente desejáveis, em observância à
função extrafiscal ambiental da tributação.
Nesse sentido, a tributação não deve constituir óbice à concretização de políticas
públicas ambientais, mas sim reforçá-las mediante adequado uso dos incentivos fiscais
previstos constitucionalmente.
Conforme analisado no Capítulo 4, o Programa RenovaBio, estabeleceu os Créditos de
Descarbonização como instrumento central para o cumprimento das metas nacionais de redução
de emissões de gases de efeito estufa no setor de combustíveis.
A investigação da natureza jurídica dos CBIOs, desenvolvida naquele capítulo, concluiu
pela sua qualificação como ativos financeiros ambientais, categoria que conjuga características
próprias de instrumentos financeiros negociáveis em mercado regulado com a finalidade
precípua de promover a descarbonização da matriz energética nacional.
Todavia, cumpre ressaltar que a ausência de definição legal expressa e inequívoca
quanto à natureza jurídica dos CBIOs constitui fonte de notória insegurança jurídica.
Embora a doutrina e a regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários apontem
para o reconhecimento de sua natureza de ativo financeiro – conforme evidenciado pelo

posicionamento exarado na Resolução CVM nº 175/2022 – e, existem posições conflitantes
perante a jurisprudência, como visto, o TRF3 entende que se trata de um ativo financeiro,
enquanto o TRF1 entende que se trata de uma receita operacional, e os reflexos tributários
variam de acordo com o conceito adotado.
A ausência de expressa classificação normativa no texto da Lei nº 13.576/2017 mantém
uma zona cinzenta interpretativa que gera incertezas quanto ao regime tributário aplicável,
como abaixo se demonstra.
Essa indefinição normativa repercute diretamente sobre a previsibilidade e a segurança
jurídica do setor, comprometendo a atração de investimentos de longo prazo na produção de
biocombustíveis.
A divergência interpretativa quanto à classificação dos CBIOs - se ativos ambientais,
ativos financeiros, valores mobiliários ou simples instrumentos administrativos - implica
regimes tributários potencialmente distintos, com relevantes diferenças na carga tributária
incidente e, consequentemente, na viabilidade econômica das operações.
Este capítulo dedica-se, portanto, ao mapeamento sistemático e à análise crítica da
tributação incidente sobre as operações de alienação de CBIOs, examinando tanto o regime
estabelecido pela Lei nº 13.986/2020, que incluiu o art. 15-A na Lei do RenovaBio, quanto as
alterações promovidas pela Reforma Tributária instituída pela Emenda Constitucional nº
132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025.
O exame crítico da carga tributária incidente sobre os CBIOs mostra-se indispensável
para avaliar a compatibilidade do tratamento tributário conferido pela legislação com os
objetivos declarados do Programa RenovaBio e, mais amplamente, com os deveres
constitucionais de proteção ao meio ambiente. A tributação excessiva dos instrumentos de
descarbonização pode comprometer a viabilidade econômica do programa, frustrando o alcance
das metas de redução de emissões e violando o dever estatal de proteção insuficiente, conforme
será desenvolvido no Capítulo 6.
5.1. Imposto de Renda e Contribuição Sobre o Lucro Líquido
O art. 15-A da Lei 13.576/2017 preceitua que a receita auferia até 31 de dezembro de
2030 das operações de venda de créditos de descarbonização, sujeitar-se-á a incidência do
Imposto de Renda Retido na Fonte na alíquota fixa de 15%, com isenção de CSLL, à luz do §1º
do artigo referido375.

375

Art. 15-A. (...)

Importante destacar que o mesmo dispositivo legal expressamente isentou as operações
com CBIOs da incidência da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Essa isenção
revela a intenção do legislador de conferir tratamento tributário diferenciado aos instrumentos
de descarbonização, reconhecendo sua função ambiental e a necessidade de não onerar
excessivamente a atividade de produção de biocombustíveis certificados.
A opção legislativa pela alíquota de 15% para a tributação na fonte, aliada à isenção de
CSLL, demonstra o reconhecimento implícito da necessidade de tratamento tributário
favorecido para os instrumentos de política ambiental.
Todavia, conforme será analisado adiante, essa tributação, quando cumulada com outros
tributos incidentes sobre a mesma operação, pode comprometer substancialmente a
rentabilidade do programa e, consequentemente, a atratividade dos investimentos no setor.
O prazo de vigência estabelecido pelo art. 15-A - até 31 de dezembro de 2030 - coincide
com o horizonte temporal das metas nacionais de descarbonização estabelecidas pelo
RenovaBio e com os compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris.
Após essa data, caso não haja prorrogação legislativa, as operações com CBIOs sujeitarse-ão ao regime geral de tributação do Imposto de Renda, o que poderá representar aumento
substancial da carga tributária, comprometendo a continuidade do programa como instrumento
de transição energética.
Não obstante o estabelecimento de regime tributário específico para o IRPJ, persiste
relevante controvérsia quanto à natureza da receita auferida com a alienação de CBIOs.
Conforme analisado no Capítulo 4, a qualificação dos CBIOs como ativos financeiros implica
que a receita decorrente de sua alienação deva ser tratada como receita financeira, e não como
receita operacional. Essa distinção possui relevantes implicações tributárias, especialmente no
que concerne à incidência das contribuições ao PIS e à COFINS, conforme será examinado na
próxima seção.
5.2. Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e a possível submissão ao Decreto nº
8.426/2015
Prosseguindo na análise sistemática do regime tributário aplicável aos CBIOs, cumpre
examinar a incidência das contribuições ao PIS (Programa de Integração Social) e à COFINS
(Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) sobre as receitas decorrentes da

§ 1º A receita referida no caput deste artigo será excluída na determinação do lucro real ou presumido e no valor
do resultado do exercício, mas as eventuais perdas apuradas naquelas operações não serão dedutíveis na apuração
do lucro real.

alienação desses créditos. Diferentemente do que ocorre com o Imposto de Renda, a Lei nº
13.576/2017 e suas alterações posteriores não estabeleceram regime tributário específico para
essas contribuições, suscitando relevante controvérsia doutrinária e administrativa.
No regime cumulativo, as contribuições do PIS/COFINS têm como base de cálculo o
faturamento proveniente da exploração da atividade principal da pessoa jurídica, conforme arts.
2º e 3º da Lei 9.718/1998. A princípio, considerando que a receita financeira auferida pela venda
dos CBIOS não é a atividade principal dos emissores e vendedores destes créditos, ela não se
sujeitaria a incidência do PIS/COFINS cumulativo.
Tão somente seriam tributadas pelo regime cumulativo caso o contribuinte tenha em seu
objeto social a negociação de ativos financeiros como atividade principal, nos termos do art.
788, §1º da Instrução Normativa RFB n. 2.121/2022376.
Já no regime não-cumulativo, as hipóteses de incidência são regidas pelos artigos 1º das
Leis 10.637/2002 e 10.833/2003, sobre o total das receitas da pessoa jurídica, pouco importando
a sua denominação ou classificação contábil, incidindo regularmente em operações de vendas
de CBIOS.
Conforme demonstrado no Capítulo 4 desta pesquisa, a natureza jurídica dos CBIOs foi
identificada como a de ativos financeiros ambientais, posicionamento corroborado pela
regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários (Resolução CVM nº 175/2022), pela
jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 3ª Região e pela doutrina especializada. Essa
qualificação jurídica possui implicações diretas sobre o tratamento tributário aplicável às
contribuições ao PIS e à COFINS.
Não obstante a clareza da fundamentação doutrinária e jurisprudencial, persiste
significativa insegurança jurídica quanto ao tratamento tributário efetivamente aplicável às
contribuições ao PIS e à COFINS sobre as operações com CBIOs.
A ausência de previsão legal expressa, análoga àquela estabelecida no art. 15-A para o
Imposto de Renda, mantém zona cinzenta interpretativa que gera divergências na aplicação
prática das normas tributárias, comprometendo a previsibilidade necessária para o planejamento
tributário dos agentes econômicos do setor.

376

Art. 788. As pessoas jurídicas de que tratam os arts. 122 e 123 devem apurar a Contribuição para o PIS/Pasep
e a Cofins incidentes sobre as receitas financeiras, inclusive decorrentes de operações realizadas para fins de hedge,
mediante a aplicação das alíquotas do regime de apuração cumulativa da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins
referidas no art. 128 (Lei nº 9.718, de 1998, arts. 2º e 3º).
§ 1º O disposto no caput aplica-se somente se a receita financeira decorrer da atividade ou objeto principal da
pessoa jurídica constituir-se em receita oriunda do exercício das atividades empresariais (Lei nº 9.718, de 1998,
arts. 2º e 3º; e Decreto-lei nº 1.598, de 1977, art. 12, inciso IV, incluído pela Lei nº 12.973, de 2014, art. 2º).

A indefinição normativa assume particular relevância quando se considera que a
diferença entre o tratamento como receita operacional (alíquota conjunta de 9,25%) e como
receita financeira (alíquota conjunta de 4,65%) representa impacto significativo sobre a
rentabilidade das operações.
Essa diferença de aproximadamente 4,6 pontos percentuais na carga tributária pode
revelar-se determinante para a viabilidade econômica do investimento na produção de
biocombustíveis certificados, evidenciando a necessidade de regulamentação específica que
confira segurança jurídica ao tratamento tributário dos CBIOs.
Porém, considerando a natureza de receita financeira destes créditos, eles se submetem
ao regime do Decreto n. 8.426/2015, mais benéfico quando comparado a regra geral da nãocumulatividade no PIS e na COFINS. Enquanto as alíquotas gerais do regime não cumulativo
estão definidas em 1,65% para o PIS e 7,6% para a COFINS, aplicam-se às receitas financeiras
0,65% e 4%, respectivamente.
5.3. Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
Avançando na análise sistemática da tributação incidente sobre os CBIOs, cumpre
examinar a possível incidência do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) sobre as
operações de alienação desses créditos. A questão assume relevância em razão da qualificação
dos CBIOs como ativos financeiros, conforme demonstrado no Capítulo 4, suscitando
indagação

acerca

da

subsunção

dessas

operações

às

hipóteses

de

incidência

constitucionalmente previstas para o IOF.
Pontua-se que, considerando a adoção da premissa de que o CBIO se trata de um ativo
financeiro e não um título de valor mobiliário, como anteriormente explanado, não poderíamos
falar na incidência de IOF sobre essas operações, já que incompatível com as hipóteses previstas
no art., 153, V da Constituição Federal e do art. 63 e seguintes do Código Tributário Nacional.
Ademais, mesmo que se admitisse, por argumentação, o enquadramento dos CBIOs
como valores mobiliários, a incidência do IOF dependeria de expressa previsão legal, como na
situação análoga prevista no art. 153, §5º, da CF/88, que determina que o ouro, quando definido
em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente ao IOF. A
contrário sensu, a simples qualificação como ativo financeiro não implica automaticamente a
sujeição ao IOF, sendo necessária específica previsão legal nesse sentido, a qual inexiste em
relação aos CBIOs.
Diante dessa divergência interpretativa, evidencia-se a necessidade premente de
delimitação legal precisa da natureza jurídica dos Créditos de Descarbonização.

Enquanto a doutrina majoritária e o TRF3 reconhecem os CBIOs como ativos
financeiros ambientais autônomos, desvinculados da comercialização da produção
agroindustrial, a Receita Federal e o TRF1 os qualificam como receita operacional decorrente
da atividade produtiva, sujeitando-os à tributação pelo FUNRURAL e SENAR.
Essa indefinição normativa compromete a segurança jurídica do setor e gera
consequências tributárias díspares conforme a interpretação adotada.
A clarificação legislativa acerca da natureza dos CBIOs revela-se essencial não apenas
para conferir previsibilidade aos agentes econômicos, mas também para garantir que o regime
tributário aplicável seja compatível com os objetivos constitucionais de proteção ambiental e
desenvolvimento sustentável que fundamentam o Programa RenovaBio, evitando que a
incerteza tributária ou a oneração excessiva desses créditos esvazie o conteúdo econômico do
instrumento e comprometa o alcance das metas nacionais de redução de emissões de gases de
efeito estufa.
5.4. FUNRURAL e SENAR
Prosseguindo na análise sistemática dos tributos potencialmente incidentes sobre as
operações com CBIOs, cumpre examinar a possível incidência da contribuição ao FUNRURAL
(Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural) e ao SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem
Rural).
A questão assume relevância considerando que os CBIOs são emitidos por produtores e
importadores de biocombustíveis, muitos dos quais desenvolvem atividades agroindustriais.
A distinção revela-se fundamental quando o produtor de biocombustível comercializa
seu produto (etanol, biodiesel, biogás), está comercializando produção agroindustrial,
sujeitando-se à incidência do FUNRURAL/SENAR sobre a receita dessa venda, nos termos do
art. 22-a da Lei 8.212/91.
Todavia, quando esse mesmo produtor aliena os CBIOs emitidos em razão da
certificação da eficiência ambiental de sua produção, está negociando ativo financeiro
ambiental, operação que não se confunde com a comercialização de produto agroindustrial, ao
contrário do que decidiu o TRF1.
Assim, o simples fato de os produtores de biocombustíveis auferirem renda com a venda
dos Créditos de Descabonização, não quer dizer que esta renda seria automaticamente
convertida na base de cálculo determinada pelo art. 22-a da Lei 8.212/91, pois não se
enquadraria no conceito legal exigido pela norma nele inserido, tal da receita ser proveniente
da comercialização da sua produção.

Também não poderíamos falar sobre a incidência do FUNRURAL e da contribuição ao
SENAR sobre esses créditos pois os CBIOS são ativos incorpóreos que também não se
enquadram no conceito de produção agroindustrial elencado no art. 22-a da Lei 8.212/91.
Todavia, o entendimento da Receita Federal é distinto, conforme mencionado, existe
jurisprudência no TRF1 que entende que o CBIO se trataria de uma receita operacional 377, e
consequentemente entraria no conceito de receita bruta, sujeito à tributação pelo FUNRURAL
e pela contribuição ao SENAR.
No caso mencionado, inicialmente a Receita Federal sustentou que, ainda que se
considere algum grau de autonomia dos CBIOs em relação à produção de biocombustíveis, não
haveria fundamento legal para excluir tais receitas da tributação ordinária. Segundo o Fisco, a
ausência de disposição legal expressa isentando ou reduzindo a carga tributária sobre as receitas
de CBIOs implica a aplicação do regime geral de tributação.
O argumento central é que o art. 15-A da Lei nº 13.576/2017, incluído pela Lei nº
13.986/2020, estabelece regime tributário específico apenas para o Imposto de Renda (alíquota
exclusiva na fonte de 15%), mas não prevê qualquer benefício ou exclusão quanto às
contribuições previdenciárias ou demais tributos. Assim, aplicar-se-ia o princípio da legalidade
tributária: inexistindo lei que isente ou reduza a tributação, deve prevalecer o regime geral.
Por fim, a autoridade fiscal argumentou que a interpretação defendida pela parte
contrária, de que os CBIOs seriam "receitas financeiras" desvinculadas da atividade produtiva,
não encontra respaldo na legislação tributária. O conceito de receita financeira, para fins de
tributação pelo PIS e COFINS, relacionar-se-ia a rendimentos de aplicações financeiras, juros,
descontos e operações típicas do mercado financeiro, e não a créditos decorrentes da produção
e comercialização de biocombustíveis.
Não obstante os argumentos expendidos pela Receita Federal e acolhidos pelo TRF1,
associamo-nos à posição doutrinária e jurisprudencial consolidada pelo TRF3, que reconhece a
natureza jurídica de ativo financeiro ambiental dos CBIOs, conforme exaustivamente
demonstrado no Capítulo 4 desta pesquisa.
Tal qualificação jurídica possui consequências diretas sobre a incidência do
FUNRURAL e da contribuição ao SENAR, porquanto a receita proveniente da alienação de

377

BRASIL. Justiça Federal da 1ª Região. Sentença proferida no Mandado de Segurança nº 100693904.2025.4.01.3600, 8ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Mato Grosso, Juiz Federal Substituto Diogo
Negrisoli
Oliveira,
Cuiabá,
10
jun.
2025.
Disponível
em:
https://pje1g.trf1.jus.br/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=25061016053446200000032667607.
Acesso em: 28 out. 2025.

CBIOs não se enquadra no conceito de "receita bruta da comercialização da produção"
estabelecido no art. 22-A da Lei nº 8.212/91.
A norma legal é expressa ao delimitar a materialidade da contribuição: trata-se da receita
bruta oriunda da comercialização da produção. Os CBIOs, todavia, não constituem produção
agroindustrial, mas instrumentos financeiros que atestam a eficiência energético-ambiental
dessa produção, não é uma distinção meramente semântica, mas ontológica: enquanto a
produção agroindustrial (etanol, biodiesel, biogás) consubstancia-se em bem corpóreo resultado
direto da atividade produtiva, os CBIOs configuram-se como ativos incorpóreos negociados em
mercado regulado de capitais, cuja existência pressupõe, mas não se confunde com, a
comercialização do biocombustível.
A exigência de FUNRURAL e SENAR sobre as receitas decorrentes da alienação de
CBIOs implicaria indevida ampliação do conceito normativo de "comercialização da
produção", vulnerando o princípio da legalidade tributária estrita e submetendo à tributação
operação que não se subsume à hipótese de incidência legalmente estabelecida.
Conclui-se, então, pela não incidência do FUNRURAL e contribuição ao SENAR sobre
as operações com Créditos de Descarbonização, ressalvando-se, evidentemente, a necessidade
de definição legislativa expressa ou pronunciamento definitivo do Superior Tribunal de Justiça
para dirimir a controvérsia jurisprudencial ora existente entre os Tribunais Regionais Federais.
5.5. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
Avançando na análise da tributação incidente sobre os CBIOs, examina-se agora a
possível incidência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).
O exame dessa questão revela-se relevante considerando que os CBIOs são negociados
na Bolsa de Valores, suscitando indagação acerca da possibilidade de caracterização dessa
negociação como operação de circulação de mercadorias.
A comercialização dos CBIOS não se sujeita a incidência do ICMS, por não se tratar de
uma mercadoria378.
Coutinho Neto ao analisar as razões de Kyoshi Harada já abordou esse tema com
brilhantismo:
Esclareça-se que com relação aos créditos de carbono, representados por um
Certificado de Emissões Reduzidas (CER): o que se negocia não é o certificado em
378

Roque Antonio Carrazza conceitua mercadoria da seguinte forma: “Mercadoria nos patamares do Direito, é o
bem móvel, sujeito a mercância. E, se preferirmos, o objeto da atividade mercantil, que obedece, por isso mesmo,
ao regime jurídico comercial. Não é qualquer bem móvel que é mercadoria, mas tão somente aquele que se submete
à mercância. Só bem móvel que se destina a prática de operações mercantil é que assume a qualidade de
mercadoria.” (CARRAZA, Roque Antonio. ICMS. 16ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 41.)

papel ou qualquer outro documento, mas os créditos nele consignados que são bens
incorpóreos. Embora não haja jurisprudência a respeito da matéria, é certo que não
cabe a cogitação de incidência do ICMS, onde inexiste a circulação jurídica de um
bem corpóreo, a menos que, no futuro, o próprio texto constitucional venha conferir
a esses créditos a natureza de bens materiais para fins de incidência do imposto. 379

Ademais, mesmo que se admitisse, por mera argumentação, a possibilidade de
enquadramento dos CBIOs como mercadorias, a operação de negociação desses créditos em
bolsa de valores não caracteriza operação mercantil no sentido técnico-jurídico do termo. A
alienação de ativos financeiros em mercado regulado configura operação do mercado de
capitais, sujeita à regulação da Comissão de Valores Mobiliários, e não operação mercantil
típica.
5.6. Imposto sobre Serviços (ISS)
Completando a análise dos tributos do sistema tributário vigente antes da
implementação integral da Reforma Tributária, examina-se a possível incidência do Imposto
sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) sobre as operações de alienação de CBIOs. O exame
revela-se pertinente considerando que a comercialização dos créditos ocorre mediante
intermediação de instituições financeiras e operacionalização da Bolsa de Valores.
Importante distinguir a operação principal (alienação do CBIO) das operações
acessórias (serviços de corretagem, custódia, intermediação financeira). Enquanto estas últimas
configuram efetivamente prestações de serviços, potencialmente sujeitas ao ISS nos termos da
Lei Complementar nº 116/2003, a operação principal de compra e venda do crédito não se
enquadra na materialidade constitucional do imposto municipal.
Assim, também não poderíamos falar sobre a incidência de ISS sobre a comercialização
do Crédito de Descarbonização, pois a operação não se enquadra no conceito de “obrigação de
fazer”, pois, como sabido, “para existir um serviço, também deve existir uma obrigação de
fazer, o que não acontece quando a obrigação é dar alguma coisa a alguém, como ocorre com
as RCEs mediante sua cessão ao adquirente”380.
Assim, consolidando a análise desenvolvida até este ponto, verifica-se que, no sistema
tributário vigente antes da plena implementação da Reforma Tributária, as operações de
alienação de CBIOs sujeitam-se à incidência de: (i) Imposto de Renda Retido na Fonte à
alíquota de 15%; e (ii) contribuições ao PIS e à COFINS às alíquotas reduzidas aplicáveis a
receitas financeiras (0,65% e 4%, respectivamente).
Quanto ao FUNRURAL e à contribuição ao SENAR, conforme analisado no item 5.4,
persiste divergência jurisprudencial quanto à sua incidência, pendente de definição conclusiva
379
380

Coutinho Neto, 2024, p. 500
Coutinho Neto, loc. cit., p. 488

acerca da natureza jurídica dos CBIOs. Não incidindo sobre essas operações: IOF, ICMS e ISS,
conforme fundamentação desenvolvida nas seções precedentes.
A carga tributária efetiva sobre as operações com CBIOs, considerando exclusivamente
IRRF e PIS/COFINS, alcança 19,65% do valor bruto da operação. Todavia, caso prevaleça o
entendimento pela incidência do FUNRURAL e da contribuição ao SENAR (2,5% sobre a
receita bruta da comercialização, nos termos do art. 22-A da Lei n. 8.212/1991), a carga
tributária total elevar-se-ia para 22,15%.
Cumpre ressaltar que, caso os CBIOs fossem qualificados como receita operacional
sujeita ao regime geral de tributação pelo PIS e COFINS, as alíquotas aplicáveis seriam de
1,65% e 7,6%, respectivamente, totalizando 9,25% apenas a título dessas contribuições, em
contraste com os 4,65% efetivamente aplicados sob o regime de receitas financeiras.
Nessa

hipótese,

considerando

IRRF,

PIS/COFINS

no

regime

geral

e

FUNRURAL/SENAR, a carga tributária total alcançaria 26,75% do valor bruto da operação.
Essa significativa disparidade quantitativa reflete a insegurança jurídica decorrente da
indefinição quanto à natureza dos CBIOs, reforçando a necessidade premente de clarificação
normativa. Passa-se, então, à análise das alterações promovidas pela Reforma Tributária e suas
implicações sobre o setor de biocombustíveis.
5.7. A tributação dos CBIOS pós-reforma tributária – EC 32/2023 e LC 214/25
A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, instituiu profunda reforma do
Sistema Tributário Nacional sobre o consumo, criando três novas espécies tributárias: o Imposto
sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Municípios e
Distrito Federal; a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal; e o
Imposto Seletivo (IS), também de competência da União.
A regulamentação desses novos tributos foi realizada pela Lei Complementar nº
214/2025381, que estabeleceu as regras gerais de incidência, base de cálculo, alíquotas, não
incidência, imunidades e regimes específicos aplicáveis ao IBS, à CBS e ao IS.
Conforme determina o art. 149-A da Constituição Federal, incluído pela EC nº
132/2023, o IBS e a CBS deverão observar as mesmas regras quanto a fatos geradores, bases
de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos e
regras de não cumulatividade e creditamento, visando assegurar a neutralidade tributária e

381

RASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a
Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS); cria o Comitê Gestor do IBS e altera
a legislação tributária. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jan. 2025.

evitar distorções concorrenciais decorrentes de tratamentos tributários diferenciados entre os
dois tributos.
A implementação da Reforma Tributária ocorrerá de forma gradual, com período de
transição que se estenderá até 2033, conforme cronograma estabelecido pela EC nº 132/2023.
Durante esse período, coexistirão os tributos do sistema atual (ICMS, ISS, PIS e
COFINS) com os novos tributos (IBS e CBS), em regime de substituição progressiva,
justificando a necessidade de análise prospectiva do tratamento tributário que será conferido
aos CBIOs no novo sistema.
5.7. Imposto sobre Bens e Serviços e Contribuição Sobre Bens e Serviços
O Imposto sobre Bens e Serviços foi inserido no art. 156-A da Constituição Federal, e
incidirá sobre operações com bens materiais ou imateriais, direitos ou serviços, não sendo
passível de fruição de incentivos e benefícios financeiros ou fiscais além das hipóteses previstas
na Carta Magna.
Neste mesmo sentido, o art. 195 traz a Contribuição sobre Bens e Serviços.
O artigo 4º da LC 214/2025 traz a hipótese de incidência do IBS e da CBS, que incidirão
sobre operações onerosas com bens ou com serviços, considerando como “bem” qualquer bem
material ou imaterial, inclusive direitos e como operação onerosa, qualquer fornecimento com
contraprestação, inclusive: alienação, inclusive compra e venda, troca ou permuta e dação em
pagamento; locação; licenciamento, concessão, cessão; mútuo; doação com contraprestação em
benefício do doador; instituição onerosa de direitos reais; arrendamento, inclusive mercantil; e
prestação de serviços.
Em um primeiro momento, vê-se que a reforma tributária sobre o consumo não deixou
muita margem para discussões acerca do que sofreria ou não a incidência do CBS e do IBS,
basicamente todas as operações estariam dentro da hipótese de incidência destes tributos.
Ocorre que o art. 6º da LC 214/2025 traz um rol taxativo de situações que estão isentas
do IBS e da CBS, dentre elas estão inúmeras operações relacionadas a serviços financeiros, que
terão um tratamento diferenciado, nos termos do capítulo II do título V deste projeto de lei.
Considerando que estre trabalho adotou a premissa que o CBIO seria um ativo
financeiro (valor mobiliário), as operações de venda destes créditos na bolsa de valores atrairia
a incidência do inciso VII382, do art. 6º da LC 214/2025, que discorre que o IBS e a CBS não

382

Art. 7º O IBS e a CBS não incidem sobre:
(...)
VII - demais operações com títulos ou valores mobiliários, com exceção do disposto no regime específico de
serviços financeiros de que trata o Capítulo II do Título V deste Livro, nos termos previstos nesse regime;

incidem sobre “demais operações com títulos ou valores mobiliários, com exceção do disposto
para essas operações no regime específico de serviços financeiros de que trata a Seção III do
Capítulo II do Título V deste Livro (...)”.
Entretanto, ao lermos o parágrafo primeiro383 do referido artigo, é notória a
possibilidade de incidência destes tributos sobre as operações com os CBIOS, já que, ao serem
transacionados na B3, são mediante operações onerosas, e por isso, estariam sujeitos à
incidência do IBS e da CBS.
E, havendo a incidência do IBS e da CBS sobre a venda dos créditos de descarbonização,
a pretensão do presente trabalho de verificar se a defesa ao meio ambiente como direito
fundamental poderia limitar a tributação destas operações somente seria possível, via concessão
de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive redução de base de
cálculo, crédito presumido ou qualquer forma de diferimento somente seria possível por
Emenda Constitucional, nos termos do I, §6º do art. 156-A CF/88.
Da mesma forma a adoção de alíquotas diferenciadas está proibida, ressalvadas as já
previstas na Constituição conforme II, §6º do art. 156-A CF/88.
Situação que – sem correr o risco de fugir do escopo do trabalho – que a neutralidade
do IBS e da CBS estaria em sobreposição aos demais princípios do sistema tributário nacional,
à exemplo da proteção ao meio ambiente. Assim, a observância deste princípio se tornou mais
dificultosa, vez o processo legislativo das Emendas Constitucionais é mais complexo e rígido
quando comparado com o dos demais instrumentos do legislativo e até mesmo do Executivo.
Assim, existe uma grande probabilidade de os Créditos de Descarbonização serem
tributados pelo IBS e pela CBS, motivo pelo qual a definição da sua natureza jurídica é medida
compulsória para verificar se estaria incluído nas hipóteses de isenção do art. 6º da LC 214/24
ou se será necessária uma Emenda Constitucional, ante a limitação do II, §6º do art. 156-A
CF/88, para, em obediência aos arts. 225, 170, VI, 145, §3º da CF e art. 4º, V da Lei 13.576/17,
conceder tratamento fiscal diferenciado quanto ao IBS e a CBS aos CBIOS.
5.8. Imposto Seletivo
Pela Reforma Tributária também foi criado o Imposto Seletivo, incluído na Constituição
Federal no art. 153, VIII384, cabendo à União instituir impostos sobre “produção, extração,
383

Art. 6º (...)
§ 1º O IBS e a CBS incidem sobre o conjunto de atos ou negócios jurídicos envolvendo as hipóteses previstas nos
incisos III a VII do caput deste artigo que constituam, na essência, operação onerosa com bem ou com serviço.
384
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
(...)
VIII - produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio
ambiente, nos termos de lei complementar

comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente,
nos termos de lei complementar”.
A priori, é quase que intuitivo entender que um imposto criado com base na intenção de
mitigar externalidades negativas (bens e serviços prejudiciais à saúde), não poderia incidir sobre
os créditos de descarbonização pois o intuito destes créditos é justamente colaborar para a
redução das emissões de GEE, para, assim, preservar o meio ambiente equilibrado e a saúde
dos seres humanos.
Ao analisar a LC 214/2025, que busca regulamentar a Reforma, o parágrafo 1º do seu
art. 409 traz os itens que entende como prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente vinculados a
veículos; embarcações e aeronaves; produtos fumígenos; bebidas alcoólicas; bebidas
açucaradas; bens minerais e concursos de prognósticos e fantasy sport.
E no art. 412 são elencados os fatos gerados do IS, sendo eles: a primeira
comercialização do bem; a arrematação em hasta pública; a transferência não onerosa de bemproduzido; a incorporação do bem ao ativo imobilizado pelo fabricante; a extração de bem
mineral; o consumo do bem pelo fabricante; o fornecimento ou pagamento do serviço; ou a
importação de bens e serviços.
Todavia, apesar da comercialização do bem (CBIO) ser o fato gerador do Imposto
Seletivo, entendo que não teríamos o que falar sobre a incidência desta espécie na
comercialização destes créditos ante a própria natureza do Imposto Seletivo e dos bens a ele
relacionados.
Os créditos de descarbonização são emitidos com base na produção de biocombustíveis,
realidade esta que não se encontra elencada no rol do §1º do art. 409 do da LC 214/2025, bem
como a sua própria natureza busca aprimorar a qualidade de vida e a proteção ao meio ambiente
considerando a redução das emissões de GEE.
Assim, entende-se que no atual panorama legislativo, haveria a incidência do IBS e da
CBS sobre os CBIOS, sem, contudo, ocorrer a incidência do Imposto Seletivo.
Este capítulo demonstra a complexidade que envolve a definição da natureza jurídica
dos Créditos de Descarbonização (CBIOs) e suas implicações tributárias no contexto do
programa RenovaBio e da recente reforma tributária brasileira.
A análise da legislação, da jurisprudência e da doutrina revelam a controvérsia em torno
da classificação dos CBIOs como ativos financeiros, afetando diretamente seu regime
tributário. Embora a preponderância da jurisprudência e a regulamentação da CVM indiquem
sua natureza financeira, a ausência de uma definição legal explícita mantém uma zona cinzenta
interpretativa, resultando em notória insegurança jurídica.

A análise da tributação incidente sobre as operações de venda dos CBIOs demonstra
que, mesmo antes da reforma tributária, seu regime já apresentava peculiaridades, com isenções
e alíquotas diferenciadas, revelando a necessidade de clareza viabilizadora da segurança
jurídica no tratamento dos CBIOs para garantir a eficácia do programa RenovaBio e o
desenvolvimento sustentável do setor de biocombustíveis. A falta de definições claras e a
ambiguidade normativa geram incertezas para os agentes de mercado e comprometem a
previsibilidade do setor.
Recomenda-se, portanto, a elaboração de regulamentação específica para os CBIOs, que
esclareça sua natureza jurídica e defina com precisão seu regime tributário, mitigando as
incertezas e promovendo segurança jurídica. Pesquisas futuras devem se concentrar na análise
do impacto da regulamentação definitiva da reforma tributária sobre os CBIOs e no
monitoramento dos efeitos práticos dessas disposições legais sobre o mercado de carbono
brasileiro.
É fundamental também investigar em profundidade as implicações da classificação dos
CBIOs no âmbito do direito internacional e sua articulação com outros mecanismos de
compensação de emissões de GEE. Apenas com maior clareza jurídica, o mercado de carbono
brasileiro poderá alcançar todo o seu potencial para o desenvolvimento sustentável do país.
6. Da necessidade de atuação estatal via extrafiscalidade tributária para o combate às
mudanças climáticas à luz da proteção ao meio ambiente
Considerando que a Constituição Federal de 1988 é um dos instrumentos mais
avançados na história legislativa do país no que tange à posição dada à sustentabilidade e os
seus desdobramentos ao dedicar um capítulo inteiro aos seus desdobramentos (capítulo VI,
título VIII, art. 225 CF/88), incluindo a sustentabilidade como um dos fundamentos da ordem
econômica (art. 170, VI CF/88), elevando-a ao status de direito fundamental, nota-se a
necessidade da ação estatal trabalhar para mitigar os efeitos das mudanças climáticas
Milaré385 explicava que a atribuição deste status à sustentabilidade é uma verdadeira
inovação, pois nas Constituições Federais anteriores a de 1988 a ordem econômica era
desenfreadamente privilegiada e agora diante do status outorgado, deve-se levar a proteção ao
meio ambiente como seu norteador, sendo, inclusive uma possível limitadora da livre iniciativa,
já que neste novo paradigma, o meio-ambiente se desvinculou de outros bens antes titulados
pelo ordenamento jurídico, passando a ter natureza de bem jurídico per se, ou seja, autônomo,

385

MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005

que veio a ser positivado como princípio norteador do Sistema Tributário Nacional (art. 145,
§3º CF/88).
Thais Soares e Beijanicy Ferreira386 concluem que desfrutar de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado constitui um direito e 3ª dimensão, que proporciona o
desenvolvimento pleno dos seres humanos e o aumento da qualidade de vida em condições de
liberdade, higidez e dignidade.
Adota-se como premissa a ideia sobre sustentabilidade difundida por Juarez Freitas387,
devendo a sustentabilidade adjetivar, condicionar e infundir suas características ao
desenvolvimento e não deve ser ardilosamente esvaziada pelo crescimento econômico
descriterioso e agressivo.
As autoras388 discorrem que diante da concretização no texto constitucional da
sustentabilidade como preceito fundamental, reconhecesse a existência de um Estado
socioambiental de direito, corolário do democrático, que exige a proteção do meio ambiente na
definição de políticas sociais econômicas, financeiras e tributárias.
Baldrighi389

afirma

a

imprescindibilidade

da

conciliação

do

processo

de

desenvolvimento com a preservação do meio ambiente, inaugurando um novo humanismo
ecológico e a substituição de uma econômica de degradação, herança da Revolução Industrial
e do liberalismo econômico por uma economia que incorpore os valores ambientais emanados,
atualmente, pelos artigos 145, §3º, 170, VI e 225 da Constituição Federal.
Especificamente no contexto do Programa RenovaBio, instituído pela Lei nº
13.576/2017 como instrumento da Política Nacional de Biocombustíveis, verifica-se assimetria
estrutural que demanda correção: enquanto o arcabouço normativo do Programa estabelece
metas compulsórias e obrigações exclusivamente aos agentes privados distribuidores de
combustíveis, o Estado se mantém em posição de mero regulador e fiscalizador, sem assumir
participação direta no cumprimento do dever constitucional de defesa do meio ambiente que
lhe é igualmente imputado pelo artigo 225 da Constituição Federal.
Tal configuração revela contradição sistêmica: o mesmo Estado que impõe aos
particulares a aquisição compulsória de Créditos de Descarbonização (CBIOs) como
386

VALIM, Beijanicy Ferreira da Cunha Abadia; OLIVEIRA, Thaís Soares de. Tributação ambiental: a
incorporação do meio ambiente na reforma do sistema tributário nacional. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea), 2018, p. 134. Disponível em: https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/8641.
Acesso em 05 mai. 2024.
387
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019.
388
OLIVEIRA; VALIM, loc. cit., p. 133
389
BALDRIGHI, Mariane. O meio ambiente como direito fundamental. Revista da Faculdade de Direito,
Universidade
de
São
Paulo,
v.
93,
1998,
p.
437.
Disponível
em:
https://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/67412. Acesso em: 2 jul. 2023.

instrumento de descarbonização da matriz energética, tributa substancialmente as operações
com estes mesmos ativos ambientais, dificultando o alcance das metas de redução de emissões
de gases de efeito estufa e desestimulando a transição energética.
Neste contexto, a extrafiscalidade tributária emerge como instrumento constitucional
apto a concretizar o dever estatal de proteção ao meio ambiente equilibrado, conforme previsto
no artigo 225 da Carta Magna.
A concessão de tratamento tributário diferenciado às operações com CBIOs, mediante
a limitação ou desoneração da tributação incidente sobre tais ativos, não configura mera
renúncia fiscal ou privilégio econômico, mas sim a efetivação do comando constitucional que
autoriza a utilização do sistema tributário para promoção de finalidades extrafiscais, conforme
expressamente previsto no §3º do artigo 145 da Constituição Federal, o qual estabelece que o
meio ambiente passou a ser um principio do sistema tributário nacional.
A interpretação sistemática dos artigos 170, VI (defesa do meio ambiente como
princípio da ordem econômica), 225 (direito ao meio ambiente equilibrado e dever de proteção)
e 145, §3º (defesa do meio ambiente como princípio do sistema tributário nacional) da
Constituição Federal conduz à conclusão de que a tributação não pode atuar sobre a venda dos
créditos de descarbonização, sob pena de contradição do próprio sistema normativo pois
diminui substancialmente a atratividade do CBIOS.
Se ao Estado é constitucionalmente imposto o dever de defender e preservar o meio
ambiente, e se a ordem econômica deve observar o princípio da defesa do meio ambiente, não
se mostra constitucionalmente legítima a tributação que onera significativamente instrumentos
criados precisamente para viabilizar a descarbonização da matriz energética e o combate às
mudanças climáticas.
Assim, diante do cenário global, onde políticas públicas para a descarbonização das
emissões estão sendo criadas por acordos internacionais que visam a salvaguarda do planeta,
mediante redução de emissões de CO², se vê que diante dos princípios estudados, que a ação
estatal é medida inafastável, ante o compromisso esculpido na Constituição de 1988.
O país não deve dificultar o alcance da meta, inclusive, o artigo 4º inciso V, lei
13.576/17, prevendo as dificuldades que o setor verde encararia até o seu pleno
desenvolvimento, ante os gigantes agentes do setor de combustíveis fósseis, estabeleceu
expressamente os incentivos fiscais, financeiros e creditícios, como instrumentos da Política
Nacional de Biocombustíveis que devem ser associados aos Créditos de Descabonização e
Certificação de Biocombustíveis, que não podem ser relativizados em nome do capital
arrecadatório.

A constitucionalização do meio ambiente no Brasil reflete uma conscientização
crescente sobre a necessidade de preservação ambiental e o reconhecimento da
interdependência entre a saúde do ecossistema e a qualidade de vida das pessoas. No entanto,
essa proteção não pode ser compreendida apenas como um direito individual, mas sim como
um compromisso coletivo e uma responsabilidade compartilhada entre o Estado e a sociedade,
sendo que ao primeiro incumbe papel ainda mais relevante, dado o seu dever constitucional de
atuação positiva na defesa e preservação do meio ambiente.
Os princípios do usuário-pagador e poluidor-pagador, juntamente com o princípio da
precaução, destacam a importância da prevenção e da responsabilização pelos danos
ambientais, promovendo uma abordagem proativa na gestão dos recursos naturais e na
mitigação dos riscos ambientais. Contudo, estes princípios não podem ser interpretados de
modo a desonerar o Estado de sua responsabilidade constitucional, especialmente quando a
política pública por ele instituída transfere aos particulares obrigações que também são estatais.
Sublinha-se, portanto, a necessidade urgente de mudança de paradigma na atuação
estatal para enfrentar as mudanças climáticas e garantir a sustentabilidade ambiental.
A inserção da proteção ao meio ambiente como um dos fundamentos da ordem
econômica e como princípio regulador do Sistema Tributário Nacional, ressalta a
imprescindibilidade de políticas públicas que conciliem o desenvolvimento econômico com a
preservação do meio ambiente, sendo a extrafiscalidade tributária aplicada aos Créditos de
Descarbonização instrumento adequado e necessário a tal desiderato.
Em última análise, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um
imperativo ético e jurídico, cuja proteção é essencial para assegurar não apenas a sobrevivência
da humanidade, mas também a preservação da diversidade biológica e a manutenção da
qualidade de vida das gerações presentes e futuras.
A implementação eficaz desses princípios requer uma abordagem integrada e
colaborativa, envolvendo governos, setor privado, sociedade civil e organismos internacionais
em um esforço conjunto para enfrentar os desafios ambientais globais, sendo que o Estado,
mediante a utilização da extrafiscalidade tributária em conformidade com os mandamentos dos
artigos 145, §3º, 170, VI e 225 da Constituição Federal, somados ao art. 4º, V da Lei 13.576/17,
deve assumir protagonismo nesta empreitada, removendo entraves tributários que obstem a
consecução das metas ambientais por ele próprio estabelecidas.

6.1 Uma análise do papel do Estado no fomento da transição da matriz energética e
revolução verde sob o prisma de Mariana Mazzucato
A questão da transição para uma economia neutra em carbono tornou-se uma das
principais preocupações da atualidade, dada a urgência em enfrentar os desafios do
aquecimento global e suas consequências para a população mundial. Entre as atividades
econômicas que mais contribuem para esse cenário encontra-se a exploração de combustíveis
fósseis, responsável pela significativa emissão de CO².
Diante desse panorama, a busca por alternativas aos combustíveis fósseis torna-se
imperativa. Nesse contexto, os biocombustíveis surgem como uma das alternativas mais
promissoras e viáveis para atingir as metas globais de redução de emissões de carbono,
representando uma oportunidade não apenas de mitigar os impactos ambientais, mas também
de impulsionar o desenvolvimento econômico.
Os biocombustíveis apresentam-se como uma alternativa viável e promissora para
reduzir a dependência dos combustíveis fósseis e mitigar os efeitos das mudanças climáticas.
No entanto, para que essa transição seja efetiva, é necessário um forte engajamento do Estado
no fomento à pesquisa e desenvolvimento nesse setor.
O Estado, ao assumir um papel proativo, pode não apenas impulsionar a inovação e a
adoção de biocombustíveis, mas também promover o crescimento econômico e a geração de
empregos. Nesse sentido, o Estado brasileiro tem o potencial de se tornar um agente propulsor
e incentivador fundamental na transição para uma matriz energética mais limpa e sustentável.
Historicamente, as políticas de inovação têm sido dominadas por uma lógica que
privilegia o setor privado, muitas vezes deixando de lado o papel crucial do investimento
público. No entanto, evidências identificadas nas obras de Mazzucato aqui citadas, mostram
que o Estado desempenhou e continua desempenhando um papel central no desenvolvimento
de tecnologias disruptivas e na criação de novos mercados.
No caso específico dos biocombustíveis, é fundamental que o Estado atue como
catalisador, promovendo investimentos estratégicos em pesquisa, desenvolvimento e
infraestrutura, criando as condições necessárias para o florescimento desse setor.
Ao considerar a relevância do Estado no fomento à inovação e à transição energética, é
importante desmistificar a crença comum de que o setor público é incapaz de criar riqueza e
promover o desenvolvimento econômico.
O Estado desempenha um papel fundamental na geração de valor público,
impulsionando setores-chave da economia e criando as condições para o surgimento de novas

tecnologias e mercados. Dessa forma, é essencial reconhecer o potencial do Estado como um
agente de mudança e progresso na busca por uma economia mais sustentável e equitativa.
Para alcançar os objetivos de transição energética e neutralidade de carbono, é crucial
superar a visão restrita do papel do Estado na economia e adotar uma abordagem mais ampla e
proativa.
O Estado não deve ser visto apenas como um regulador ou corretor de falhas de
mercado, mas sim como um agente ativo na criação e no desenvolvimento de novas indústrias
e tecnologias. Por meio de investimentos estratégicos e políticas públicas adequadas, o Estado
pode desempenhar um papel fundamental na construção de uma economia mais sustentável e
resiliente.
No caso da transição energética e do combate às mudanças climáticas, o Estado deve
estabelecer metas claras, coordenar esforços entre diferentes agentes econômicos e utilizar
instrumentos de política pública – incluindo a política tributária extrafiscal – para direcionar
investimentos e comportamentos na direção desejada. Neste sentido, a concessão de tratamento
tributário favorecido aos CBIOs não configuraria mera renúncia de receita, mas sim
instrumento estratégico de política pública alinhado com os imperativos constitucionais de
proteção ambiental e desenvolvimento sustentável.
Em última análise, o sucesso da transição para uma economia neutra em carbono
dependerá do compromisso e da atuação efetiva do Estado, tanto no fomento à inovação quanto
na criação de condições favoráveis para o desenvolvimento de setores-chave. Ao reconhecer e
valorizar o papel do Estado como um agente de mudança e progresso, podemos construir um
futuro mais sustentável e próspero para as próximas gerações.
A análise de Mazzucato sobre o papel do Estado na inovação fornece fundamentação
teórica robusta para sustentar a necessidade de atuação estatal proativa no contexto do
RenovaBio.
Se historicamente o Estado foi fundamental para o desenvolvimento de setores
tecnológicos de ponta, com maior razão deve sê-lo no enfrentamento de desafio existencial
como as mudanças climáticas, que ameaçam a própria sobrevivência da humanidade.
A descarbonização da matriz energética não pode ser relegada exclusivamente às forças
de mercado ou à iniciativa privada, exigindo coordenação estatal mediante instrumentos
diversos, dentre os quais destaca-se a utilização da tributação com finalidade extrafiscal.
6.2 Estado como fomentador da inovação para alcançar a neutralidade de carbono
Umas das maiores questões da atualidade se refere ao aquecimento global, e os perigos
que as mudanças climáticas dele decorrentes causarão à população mundial.

Dentre as inúmeras atividades econômicas que contribuíram para a situação em questão,
está a exploração de combustíveis fósseis, hoje em dia, a maior produtora de CO², ao mesmo
tempo que é a atividade mais poluente, a necessidade global por combustíveis não para de
crescer, razão pela qual, encontrar medidas alterativas ao combustível fóssil é urgente e
compulsória.
A produção de biocombustíveis é a melhor e talvez a única alternativa que consiga trazer
uma equivalência aos derivados do petróleo. Assim, penso que considerando o panorama global
nada animador, sobre o alcance das metas firmadas pela comunidade internacional, fomentar a
pesquisa e o desenvolvimento de biocombustíveis seja a inovação mais necessária que
enfrentamos atualmente.
O potencial econômico do setor de biocombustíveis é algo que deve ser levado em
considerado, devendo o Estado, considerando que firmou obrigações internacionais, e também
em decorrência da sua obrigação maior em manter o bem da coletividade e razoáveis condições
de existência, passar a atuar com mais força e foco neste setor.
Além do potencial financeiro envolvido nesta possível atividade, é necessário que
Estado o invista de forma inteligente neste ponto tão crucial da história, buscando, além dos
benefícios ambientais e sociais, evitar a desconsideração de todo o trabalho que já vem sendo
feito para o fomento do setor de energia limpa
Pois, é de comum conhecimento que historicamente a economia de inovação vem
ignorando o “processo coletivo e cumulativo” por trás da inovação, que resultam em políticas
que “em nome da inovação, têm habilitado algumas poucas empresas a extrair valor da
economia” ao passo que os preços de produtos inovadores não refletem a contribuição coletiva
dada a eles390.
Neste momento, o Estado brasileiro precisa atuar como agente propulsor, incentivador
e principal fomentador da inovação referente à matriz energética renovável, por mais que os
resultados práticos dos investimento não apareçam de imediato, certamente contribuirão em
breve, pois a “inovação é algo coletivo, dado a longo períodos de espera: o que pode surgir
como uma descoberta radical hoje, é, na verdade, frutos de décadas de pesquisas”391 .
Quando se fala de resultados alcançados em breve, quero dizer que o investimento
público – à luz das obrigações firmadas para fomentar a neutralidade de carbono – em estudos
em curso que tratam sobre a otimização do processo de produção de biocombustíveis, ou até

390

MAZZUCATO, Mariana. O valor de tudo: Produção e apropriação na economia global. Tradução Camilo
Adorno, Odorico Leão 1ª Ed. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2020, p. 240-241
391
Ibid.

mesmo novas formas de produção utilizando novas matérias primas (citar exemplos), aceleraria
muito a obtenção dos resultados que serão tão caros à sociedade e ao meio ambiente.
Além dos benefícios diretos ao meio-ambiente e a coletividade, o investimento público
neste tipo de pesquisa pode trazer benefícios financeiros ao investidor público, ganhos estes,
que podem e devem ser monetizados e explorados vez que as mudanças tecnológicas e
organizacionais são as principais fontes de criação de riqueza e crescimento econômico a
longo prazo. Investimentos em ciência e tecnologia (...) estimulam a produtividade e o
crescimento do PIB a longo prazo”392.
Até porque penso que seria mais rápido encontrar uma maneira de monetizar um meio
de produção de biocombustível, atraindo para a atividade outros agentes privados, do que alterar
o atual paradigma financeiro do mundo capitalista.
O investimento pode proporcionar uma verdadeira destruição criativa em seu modo
substitutivo do velho (combustíveis fósseis) pelo novo (biocombustíveis), cujo resultado
claramente poderá ser monetizado pela iniciativa privada, mediante cooperações (PPP), afinal,
o capital existe e sempre existirá, somente sendo necessário direcioná-lo a um caminho que não
ameace diretamente a existência humana, como a exploração de combustíveis fósseis.
A inovação possui um papel fundamental no crescimento da capacidade produtiva das
economias nacionais como afirmado por Roberto Solow vencedor do Prêmio Nobel de
economia em 1987 onde “demonstrou que melhorias no uso de tecnologia explicavam mais de
80% do crescimento econômico”, e somente se chega as melhorias tecnológicas, por meio da
inovação393.
Inovações decorrem de investimentos de longo prazo em que cientistas se apoiam ao
longo dos anos e não atuam simplesmente isolados e empreendedores desbravadores que lutam
contra as probabilidades comerciais, como comumente é difundido.
Mariana Mazzucato em seu livro “O Estado Empreendedor” também aborda questões
referentes a origem da inovação, citando exemplos e fontes de custeio, demonstrando que as
grandes inovações dos últimos anos, tais quais o desenvolvimento de setores farmacêuticos,
nanotecnologia, biotecnologia, a internet e empresas como a Apple e a Amazon, precisaram de
relevantes quantias de investimentos públicos nos seus desenvolvimentos.394

392

MAZZUCATO, loc. cit., p. 242.
Ibid.
394
MAZZUCATO, Mariana. O estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs. Setor privado.
Tradução Elvira Serapicos. 1ª Ed. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2014.
393

Sente-se que o capital público foi a força-motriz por trás dos últimos saltos de inovação,
ao passo que, sendo ele direcionado à obtenção de novas formas de produção de
biocombustíveis, ou otimização dos processos já existentes, certamente a transição energética
se torna mais fácil de acontecer.
Pois além de ser extremamente disruptiva, a inovação é incerta, demora tempo, e
existem incontáveis riscos envolvidos – desde os tecnológicos aos comerciais –, razões estas
que resultam numa necessidade da existência de um “apetite pelo risco – tanto no setor público
quanto no privado envolvidos com a inovação”395.
Todos os riscos envolvidos no fomento de uma atividade inovadora e disruptiva termina
por impedir o capital privado de atuar no seu fomento, especialmente em áreas que demandas
largas quantidades de capital, tal qual a solução do problema causado pelas mudanças
climáticas. O investimento público deve agir neste momento, promovendo financiamentos de
longo prazo tão essenciais396.
A necessidade de investimento público em pesquisa e desenvolvimento de mecanismos
que proporcionem uma aceleração na transição energética e neutralidade de carbono também é
uma forma de, como já dito, atrair o capital privado para atuar no setor.
Mazzucato397 diz que o processo de inovação em estágio inicial possuem baixos
retornos, devido aos grandes riscos envolvidos, ao passo que sendo bem-sucedida a inovação,
os retornos aumentam exponencialmente até uma eventual estabilização.
No Brasil existem inúmeras maneiras de se fomentar a transição energética, sendo elas
fundos, agências, bancos e financiamentos públicos, bem como a concessão de benefícios
fiscais, e criação de programas governamentais são atividades-chave para o desenvolvimento
deste setor.
6.2.1 Não é utopia, o estado já fomentou o setor de energias renováveis
Ao tratar sobre esforços governamentais para fomento de determinado setor,
especialmente os vinculados à transição energética, ante a gritante necessidade de contenção
dos efeitos nefastos decorrentes das mudanças climáticas, vejo que muitos indivíduos ao ouvir
sobre o assunto, carregam uma certa incredulidade acerca da possibilidade de concretização
destes ideais.
A dita incredulidade vem, a meu ver, da falta de confiança nos relatório climáticos, pois
muitos defendem que o aquecimento global não passa de uma grande falácia – apesar de

395

MAZZUCATO, 2020, p. 244.
Ibid.
397
MAZZUCATO, loc. cit., p. 246.
396

infinitos trabalhos científicos e relatórios emitidos pelas mais altas entidades referencias no
assunto, ou então, acreditam que os efeitos são reais, porém que eles demorarão muito para
serem sentidos pela humanidade.
E também existem aqueles que acreditam na ciência, e entendem a gravidade da situação
que a sociedade moderna está enfrentando, e o que está em jogo para as futuras gerações.
Entretanto, o que os três grupos têm em comum é a falta de confiança na possibilidade
da atuação estatal para a mudança de paradigma, seja pela dificuldade imposta pelas forças do
capital que explora o cenário atual, seja pela falta de fé na capacidade estatal de atuar neste
quesito.
Ocorre que não é de hoje que diversas potências mundiais vêm empreendendo esforços
homéricos e largas quantias de capital para a criação e fomento de fontes alternativas de energia,
com a única necessidade de ser uma energia limpa, neutra em carbono. A título exemplificativo,
temos as indústrias da energia solar e eólica.
Apoiando o nascimento e desenvolvimento de ambas as indústrias “estava a mão visível
e ativa do Estado”398, de nações que investiram solidamente em pesquisa, desenvolvimento e
difusão de painéis solares e fotovoltaicos e de turbinas eólicas.
Apesar da autora citar nações desenvolvidas como Estados Unidos e Alemanha como
exemplos, a atual aproximação do Brasil com potências do sul global, tal como a China, além
da própria capacidade financeira do governo brasileiro, bom como a inclinação em ser um
agente referência na transição energética possibilita a adoção de estratégias governamentais
para a mudança de paradigma da matriz energética de combustíveis.
Mazzucato é precisa sobre o papel das nações no fomento de novas tecnologias:
Se não fosse pelos compromissos de inúmeros governos em P&D e com a difusão de
tecnologias, como turbinas eólicas e painéis solares fotovoltaicos, a transformação
energética que decolou na última década não teria ocorrido. O “empurrão” exigiu
grandes mudanças reguladoras, compromissos financeiros e apoio de longo prazo para
as empresas emergentes. 399

E arrebata: “nenhuma empresa de tecnologia limpa importante surgiu de uma “gênese
do mercado”, isto é, como se o Estado não tivesse desempenhado papel algum”400, ao passo
que a disposição do Estado em arcar com os riscos envolvidos no processo de fomento da
energia limpa teve impacto positivo, possibilitando que nas últimas duas décadas, as turbinas
eólicas e os painéis solares fotovoltaicos fossem implantadas rapidamente em todo o planeta.

398

MAZZUCATO, 2014, p. 196
Ibid.
400
Ibid.
399

O fomento foi sólido e tão eficaz, que “juntas, a energia eólica e solar representaram
um mercado global de 164 bilhões de dólares em 2011, contra apenas 7 bilhões em 2000”401.
().
Não se engane a achar que foram investimentos pensados a ter retornos de curto prazo,
ao contrário. Os esforços nasceram após a crise energética da década de 1970, onde inúmeros
países investiram nesta medida alternativa para se tornarem menos dependente do combustível
fóssil – cenário semelhante aos dos dias de hoje ante a gritante necessidade de nos afastarmos
da exploração destes, e passarmos a produzir e consumir biocombustíveis neutros em carbono.
O que se sugere já foi feito, em outro segmento, com venho explicando. Fomentar um
mercado para obter vantagens competitivas é algo de grande valia tanto para o governo quanto
para as empresas nacionais aptas a explorar essas novas tecnologias.
A título de exemplo, na década de 1970, os investimentos em pesquisa e
desenvolvimento realizados pelos Estados Unidos, Alemanha e Dinamarca, cujo objetivo era
produzir turbinas de 1mw ou até maiores, com projetos comercializáveis e explorados por
grandes empresas402 possibilitaram que a Dinamarca comercializasse estes projetos, dando-lhe
uma grande vantagem nos anos embrionários da indústria eólica.
Creditando-se o sucesso da indústria dinamarquesa não apenas aos investimentos em
pesquisa e desenvolvimento, mas aos projetos confiáveis que foram produzidos e ajustados com
o tempo, ao passo que o investimento dinamarquês possibilitou o desenvolvimento de um
protótipo financiado pelo Estado, que atraiu grandes fabricantes, os quais compraram as
patentes criadas pela iniciativa dinamarquesa403.
A história do desenvolvimento do setor de energia eólica na Dinamarca, é um grande
exemplo de investimentos públicos, aliados à expertise de determinados sujeitos particulares.
Naquela época, grandes empresas que eram especializadas em construção de máquinas
agrícolas pesadas foram as propulsoras da produção das turbinas, e sedimentaram o país como
um dos maiores players no cenário de energias renováveis.
Apenas a título de exemplo, após 1,2 bilhão de dólares investidos o custo da energia
eólica caiu de aproximadamente trinta e cinquenta centavos de dólar/kWh na década de 1970
para meros três centavos de dólar/kWh nos anos 2000404.

401

MAZZUCATO, loc. cit., p. 198.
MAZZUCATO, loc. cit., p. 199.
403
MAZZUCATO, loc. cit., p. 200.
404
MAZZUCATO, loc. cit., p. 204.
402

A Alemanha também surfou na onda da energia eólica. O Ministério para Pesquisa e
Desenvolvimento lançou um programa para desenvolver 100mws de energia eólica em 1989,
juntamente com uma iniciativa de tarifa feed-in, o qual ofertava valores acima do mercado para
energia eólica e créditos fiscais de 7% para os pequenos produtores, permitindo que o país se
estabelecesse como o mercado mais aquecido para o desenvolvimento de energia eólica no
mundo405.
Ao passo que também reservou 2,2 bilhões de dólares para apoiar a continuidade dos
projetos de pesquisa e desenvolvimento, que impulsionou o seu mercado desde 1990 até os dias
de hoje406.
Apesar da China ter descoberto tardiamente a tecnologia de energia eólica, a sua
principal fabricante de turbinas, a empresa Goldwind, criada em 1998, começou a sua jornada
produzindo com base na tecnologia Alemã, e se beneficiou com as regras internas agressivas,
retomadas em 2003, que exigiam que ao menos 70% de todas as turbinas vendidas no país sem
de origem chinesa, fechando as portas para as indústrias estrangeiras e reforçando o domínio
dos fabricantes nacionais na rede interna de abastecimento.
Este panorama serve para demonstrar que o Estado possui um papel fundamental em
fomentar as tecnologias disruptivas necessárias ao bem-estar comum, dando uma chama de
esperança à iniciativas brasileiras no fomento da criação de novas formas de produção de
energia limpa aplicando investimentos ao fomento da produção de biocombustível, ou
otimização dos meios já existentes, já que apesar dos veículos a combustão movidos a álcool
emitirem gases de efeito estufa, a cana-de-açúcar, no seu ciclo, filtra estes gases, criando uma
cadeira neutra de emissões, proporcionando uma relevante ajuda ao combate das mudanças
climáticas.
6.3. À contramão do senso comum: desmistificando a capacidade do estado fomentar
atividades
Em que pese a notória capacidade Estatal produzir setores e a suma importância da sua
presença no desenvolvimento de gigantes econômicos, é visível a tendência do senso comum
em acreditar em uma incapacidade nata do setor público atuar como agente de mudança,
atrelado a ideia de que as inovações vêm, unicamente do privado.
Mariana Mazzucato em seu livro “O Estado Empreendedor”407 mostra com clareza que
o Estado esteve por trás do desenvolvimento da internet, dos microchips, da biotecnologia,

405

MAZZUCATO, loc. cit., p. 205.
Ibid.
407
MAZZUCATO, 2020.
406

nanotecnologia, bem como do algoritmo utilizado pelo Google, teria contribuído diretamente
para o crescimento da Amazon e Apple e fomentador direto do setor farmacêutico.
A autora argumenta que a insistência inteligente do Estado nestes segmentos foi decisiva
para a concretização destas façanhas que mudaram completamente o status quo social global,
que trouxeram tantas melhorias ao estilo de vida contemporâneo.
Em seu livro “o valor de tudo: produção e econômica global”, a autora explica que a
visão pejorativa difundida se apoia na falta de relevância dentro do discurso econômico acerca
do conceito de “valor público”, que é inexistente nas atuais discussões, pois “pressupõe-se que
o valor seja algo criado pelo setor privado, na melhor das hipóteses, o setor público “permite”
que se crie valor”408.
Essa discussão possui larga relevância ante o real papel dos Estados nos fomentos
disruptivos, vez que atua diretamente em políticas voltadas para a demanda e para a oferta, no
setor energético. Sendo a primeira voltada a ações legislativas ambientais e estudos sobre os
padrões de consumo de energia, e a segunda focada “no modo como a energia é gerada e
distribuída, e influenciam a inovação e tecnologia para a sua rápida adoção”.409
Precisa-se dar mais enfoque na conversa com o público acerca das práticas que são
adotadas pelo Estado na sua atuação, principalmente, em pretensões tão ambiciosas quanto a
transição energética e redução de emissões de carbono.
Nas linhas passadas, se demonstrou o papel Estatal no fomento da indústria de energia
eólica, exigida pela crescente necessidade de colocar tecnologias de energia limpa não
poluentes do setor energético, apoiadas no princípio da sustentabilidade.
A transição energética, diante da magnitude das ações que precisam ser tomadas precisa
ser levada a sério tanto pelo Estado quanto pelos cidadãos, que devem entender que a condução
deve ser baseada no benefício público geral, na medida que evita a destruição do planeta410.
O “verde” da revolução verde não pressupõe uma “revolução” propriamente dita, mas
sim uma “implementação” integral da revolução de TI em todos os setores da economia, focada
nos subprodutos das tecnologias de produção de energia dominantes.411
Não se nega que o desafio em fomentar a transição energética é ambicioso e de difícil
concretização, mesmo quando adotadas políticas públicas com este objetivo, pois a tentativa
Estatal “deveria ser vista como uma tentativa de transformar uma das maiores infraestruturas

408

MAZZUCATO, loc. cit., p. 286.
MAZZUCATO, 2014, p. 159.
410
MAZZUCATO, 2014, p. 163.
411
Ibid.
409

já existentes: a infraestrutura energética”412, porém, também não se pode negar o relevante
papel do Estado, em situações passadas, em qual a sua ajuda foi fundamental para corrigir os
danos causados pelo setor privado.
Reza a lenda, que o governo deve focar as suas ações na criação de condições que
permitam às empresas investirem e na proteção da propriedade privada, o investimento
infraestrutura e num eficiente sistema de patenteamento413.
Dizem que o governo não cria valor, mas apenas facilita a sua criação. Entretanto,
falham em observar que foi a ação estatal que proporcionou a criação do próprio mercado.
Mariana, ao abordar a obra de Karl Polanyi escreveu argumenta que os mercados não
eram nem de longe considerados “naturais” ou inevitáveis, mas frutos de ações públicas
deliberadas: O caminho para o livre mercado foi aberto e mantido por um enorme aumento no
intervencionismo contínuo, centralmente organizado e controlado. Os administradores
precisavam estar constantemente atentos a fim de garantir o livre funcionamento do
sistema.”414, demonstrando que o mercado capitalista nacional foi criado pela ação do Estado,
de maneira que o governo não “distorceria” o mercado, mas teria o criado415.
Além de fomentador, o Estado exerce um papel significante de “salva-vidas”. Após a
crise financeira de 2008, alguns meses após o colapso do Lehman Brothers, o Governo dos
Estados Unidos estava no comando da General Motors e da Chrysler, o britânico administrava
grandes bancos, e por toda a OCDE, os governos haviam comprometido o equivalente a 2,5%
do PIB a fim de resgatar o sistema416.
Porém, ao mesmo tempo que o capital público tenha salvado o dia, ele foi o culpado
pela crise referida, nascendo assim a ideia de que para evitar crises, o estado deve manter a sua
dívida pública baixa, e quando está alta, seria desfavorável ao crescimento, de maneira que
somente poderia diminuir a dívida para cortar gastos, sem analisar o custo social envolvido
nestes cortes417.
Ocorre que o que importa de verdade é o crescimento a longo prazo, a sua fonte (o que
está sendo investido) e a sua distribuição (quem colhe as recompensas). Caso sejam feitos cortes
em áreas essenciais que criam capacidade de crescimento futuro, o PIB não crescerá418.

412

MAZZUCATO, loc. cit., p. 158.
MAZZUCATO, 2020, p. 286.
414
MAZZUCATO, loc. cit., p. 288.
415
Ibid.
416
MAZZUCATO, loc. cit., p. 290.
417
Ibid.
418
MAZZUCATO, loc. cit., p. 291.
413

Ao passo que caso o investimento público seja feito em áreas como infraestrutura,
inovação, educação e saúde, dando origem a sociedades saudáveis e criando oportunidade para
todos, as receitas fiscais provavelmente aumentarão e a dívida cairá em relação ao PIB (idem),
pontuando que:
O que importa não é o déficit, mas o que o governo está fazendo com os seus
fundos. Enquanto os fundos forem investidos de forma produtiva em setores
como saúde, educação, pesquisa e outros que estimulem a produtividade, o
denominador da relação dívida/PIB aumentará, mantendo a proporção sob
controle.419

É neste cenário que a matriz produtiva neutra em carbono é tão relevante, pois o seu
potencial de exploração é infinito, e possibilita a manutenção e criação de novas de fontes de
riquezas e também a consolidação do bem-estar social, e somente seria viável mediante severos
investimentos públicos, os quais possuem um largo histórico de sucesso de atuação estatal,
apesar do senso comum atual dos estudos de economia, que em alguns casos os “números são
tirados do nada, apoiados nem pela teoria, nem pela prática” e se baseavam “puramente em
dados empíricos”.420
Ao ignorar que os Estados contribuam para a criação direta de riquezas, a teoria
econômica também assume que as políticas governamentais não podem criar mercados, apenas
corrigir as suas falhas, as quais podem nascer decorrentes de externalidades positivas
(financiamento de bens públicos, pesquisa básica, ou saúde pública) ou negativas (como
poluição)421
Quando externalidades negativas acontecem, tais quais a poluição, o Estado adota
medidas legislativas para tentar corrigir o problema, visando desestimular a causa que originou
a falha de mercado, a exemplo do princípio do poluidor pagador, que determina maiores custos
às atividades poluentes.
Segundo a Teoria das Falhas de Mercado, o Estado somente intervém quando os
mercados falham, e as vezes o governo poderia atuar para fornecer o que o setor privado não
pode, ou não quer oferecer, ou também para internalizar os custos externos do mercado.422
Ocorre que na realidade apesar da insistência do setor privado defender que os governos
tentam afastá-lo, sempre que há substancial investimento público em determinada área,

419

MAZZUCATO, loc. cit., p. 294.
MAZZUCATO, loc. cit., p. 292-293.
421
MAZZUCATO, Mariana. Missão economia: Um guia inovador para mudar o capitalismo. Tradução Afonso
Celso da Cunha Serra. 1ª ed. São Paulo: Portifólio-Penguin, 2022, p. 41.
422
Ibid.
420

realizados de forma estratégica, atraem investimentos privados (crowd-in) e expandem a
produção nacional que beneficia igualmente os investidores públicos e privados423.
Notadamente os investimentos públicos em estágios iniciais de projetos de alto risco
foram e são essenciais para a posterior atração da iniciativa privada ao setor, que ao adentrarem
aumentam substancialmente o seu tamanho, como já explanado, o governo teve contribuição
direta ao nascimento da Apple e da Amazon, com isso, deve-se adotar uma teoria de
estruturação e cocriação de mercado, tendo o estado brasileiro como agente central do fomento
da transição energética.
E essa narrativa somente conseguira ser aceita caso seja superada a premissa de que o
Estado tem que visar lucro, agindo como uma empresa. A ideia exposta presume que a premissa
aqui seja do estado como garantidor do bem-estar comum, agindo com todas as forças para
possibilitar alcançá-lo.
No caso da crise climática, a situação é tão severa e a necessidade de atuação direta dos
Estados para a mitigação de seus efeitos fez com que todas as nações do globo reconhecessem
a sua gravidade, firmando compromissos para alcançar estes objetivos, demonstrando o
compromisso com o bem-estar da população global, passando de atuar como mero
administrador, para se tornar um agente de fomento.
A ideia de que o estado somente deve administrar, sem correr riscos, outorgando
concessões e transferindo serviços essenciais ao setor privado traz sérias consequências, pois,
ao transferir a atividade, ela muda da sua natureza, passando a ser uma mera operação
comercial, que visa lucro, e para maximizar lucros, mitigam-se os gastos, cujos efeitos sempre
são sentidos pela população, como a exemplo dos transportes públicos.
Pois, quando o estado está agindo sobre a premissa de mero administrador, a disfunção
é demandada unicamente pelo setor privado, que muitas vezes vai se recusar a investir ante as
incertezas de um setor não desbravado, como o da energia verde, cujo horizonte de
planejamento destes tipos de empreendimento é muito largo. Em geral, as estimativas de custo
tendem a ser altas demais, o que é uma falha grave, quando se consideram a certeza da mudança
climática e a necessidade premente de descarbonizar tanto quanto possível a produção de
energia424.
É evidente que os estados decidam sobre o apoio que têm a oferecer, escolhendo, assim,
onde investir o seu capital. Mariana Mazzucato fala sobre a prerrogativa do governo de
“escolher vencedores”, ação que se buscam orientar a econômica e estimular a atividade,
423
424

MAZZUCATO, loc. cit., p. 44.
MAZZUCATO, loc. cit., p. 47.

selecionando e frequentemente apoiando tecnologias, empresas e setores que considera
importantes e promissores425.
Em períodos de mudança como os dias atuais, o governo pode e deve desempenhar um
papel crítico na coordenação dos esforços setoriais e estabelecer padrões que criam marcados
descarbonizados.
São inúmeros os exemplos de países que adotaram estratégias coordenadas de fomento,
a exemplo da Coréia do Sul, que na década de 1990, fomentou a sua indústria de tecnologia HD
de alta definição mediante a criação de um comitê dedicado a este propósito. O comitê era
integrado por três ministérios e mais de uma dúzia de empresas, tais quais a Hyundai, Samsung,
LG e Daewoo Electronics cujo investimento inicial público e privado custou cerca de 100
milhões de dólares.426
O governo dos Estados Unidos deu um empréstimo de 465 milhões de dólares à Tesla,
atual líder global na revolução elétrica que está transformando a indústria automotiva427.
O que é preciso é direcionar a utilização de recursos para o fomento de novas
colaborações entre múltiplos setores e gerar como resultado o crescimento de empresas que
nela se engajem428, bem como, no cenário das mudanças climáticas, mitigar os seus efeitos,
promovendo, assim, o bem-estar comum.
Deve-se ter em mente que o que importa para o crescimento econômico, bem como para
o alcance de metas ousadas para a descarbonização, não é o tamanho da dívida pública do
estado, mas os investimentos que o governo faz internamente em si mesmo e externamente, na
econômica, em áreas que induzem a produtividade a longo prazo429.
A transição para uma matriz energética neutra em carbono é uma necessidade premente
diante dos desafios impostos pelo aquecimento global e pelas mudanças climáticas. Nesse
contexto, o papel do Estado como fomentador da inovação e produtor de riqueza se torna
fundamental.
Ao longo deste capitulo, foi demonstrado que o Estado desempenhou e continua a
desempenhar um papel crucial no desenvolvimento de tecnologias disruptivas e na criação de
novos mercados, especialmente no setor de energias renováveis.
Contrariando o senso comum que desvaloriza a capacidade do Estado de gerar riqueza e
inovação, evidências históricas e teóricas apresentadas mostram que os investimentos públicos
425

MAZZUCATO, loc. cit., p. 58.
MAZZUCATO, loc. cit., p. 59.
427
MAZZUCATO, loc. cit., p. 60.
428
MAZZUCATO, loc. cit., p. 61.
429
MAZZUCATO, loc. cit., p. 63.
426

em pesquisa, desenvolvimento e infraestrutura são essenciais para impulsionar o crescimento
econômico e promover o bem-estar social.
Exemplos como o fomento à indústria de energia eólica em países como Dinamarca,
Alemanha e China, destacam como o Estado pode catalisar o surgimento de novas tecnologias
e mercados.
Além disso, foi discutida a importância de uma mudança de paradigma em relação à
atuação do Estado, indo além da mera administração e assumindo um papel ativo como agente
de fomento. Isso implica em reconhecer que o Estado não deve se limitar a corrigir falhas de
mercado, mas sim desempenhar um papel proativo na criação de condições favoráveis para o
surgimento e crescimento de setores estratégicos, como a transição energética.
No contexto específico do Programa RenovaBio, esta mudança de paradigma implica o
reconhecimento de que o Estado não pode se furtar à utilização da extrafiscalidade tributária
como instrumento de concretização dos objetivos constitucionais de proteção ambiental e
promoção do desenvolvimento sustentável.
Portanto, a concessão de tratamento tributário favorecido aos Créditos de Descarbonização
não configura privilégio ou distorção de mercado, mas sim cumprimento do dever
constitucional do Estado de atuar ativamente na defesa do meio ambiente, conforme
determinado pelos artigos 170, VI, 225 e 145, §3º da Constituição Federal somados ao art. 4º,
V da Lei 13.576/17.
O RenovaBio, ao estabelecer metas compulsórias exclusivamente aos distribuidores de
combustíveis, sem que o Estado assuma corresponsabilidade mediante instrumentos de
fomento, revela assimetria que necessita ser corrigida.
A conclusão a que se chega é que o investimento público em inovação e transição
energética não apenas é viável, como é essencial para enfrentar os desafios climáticos e
promover desenvolvimento econômico sustentável.
A atuação do Estado como incentivador da pesquisa, desenvolvimento de tecnologias
limpas e fomento de atividades econômicas de matriz energética verde, aliada a políticas
públicas eficazes, notadamente a utilização da extrafiscalidade tributária, pode não apenas
acelerar a transição para economia neutra em carbono, mas também gerar oportunidades de
investimento e criar empregos, contribuindo para futuro mais próspero e sustentável para todos.
A conclusão a que chegamos é que o investimento público em inovação e transição
energética não apenas é viável, como é essencial para enfrentar os desafios climáticos e
promover um desenvolvimento econômico sustentável.

A atuação do Estado como incentivador da pesquisa, desenvolvimento de tecnologias
limpas e fomento de atividades econômicas de matriz energética verde, aliada a políticas
públicas eficazes, pode não apenas acelerar a transição para uma economia neutra em carbono,
mas também gerar oportunidades de investimento e criar empregos, contribuindo para um
futuro mais próspero e sustentável para todos.
Portanto, o debate sobre a tributação dos CBIOs deve ser compreendido não apenas sob
a ótica arrecadatória, mas sobretudo à luz dos imperativos constitucionais de proteção ambiental
e dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris e
demais instrumentos multilaterais de combate às mudanças climáticas.
A limitação da tributação incidente sobre os Créditos de Descarbonização, mediante
aplicação dos princípios da extrafiscalidade tributária, representa condição necessária para que
o Programa RenovaBio alcance seus objetivos e para que o Estado brasileiro cumpra
adequadamente seu dever constitucional de defesa do meio ambiente equilibrado para as
presentes e futuras gerações
7.

A origem da extrafiscalidade tributária: breve viagem ao contexto histórico do seu

nascimento
Em tempos de reforma tributária como o vivenciado atualmente pelo Brasil, é muito
comum existir um menor foco nas discussões sobre a função extrafiscal dos tributos, havendo
um grande foco nas questões arrecadatórias e suas justificativas, na missão de validar eventual
aumento de carga tributária.
Ocorre que são nesses tempos de mudança que as discussões sobre a extrafiscalidade
devem ser cada vez mais levadas a sério, ainda mais quando o panorama climático global não
é dos mais favoráveis. São nesses tempos que ações drásticas precisam ser tomadas e induzidas
pela administração pública mediante inúmeras medidas – influenciadas pela a extrafiscalidade
– para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas.
É justamente sobre essa força estatal de indução de comportamento humano, mediante
concessão de benefícios fiscais ou aumento de tributação em determinado setor, que o presente
trabalho tratará.
Para tanto, precisa-se levar o leitor à Europa do século XIX, quando Adolph Wagner
acendeu as discussões sobre extrafiscalidade, até então inexistentes. Nestes tempos, a função

do imposto era unicamente arrecadar, e a Regra de Edimburgo da máxima neutralidade
tributária (leave them as you find them) vigorava à época430
Wagner conseguiu alterar a forma de compreensão do fenômeno tributário. O autor
enxergava o fenômeno tributário de forma diferenciada da população de seu tempo, para além
do mero instrumento de financiamento estatal431, acentuando as suas finalidades política e
social, além da mera arrecadação. Seus pensamentos revolucionaram a compreensão do
conceito central do que se entendia por Imposto.
Estes pensamentos nascem em um contexto europeu do século XIX que não era dos
melhores. Após a consolidação do neoliberalismo, a crescente desigualdade social demandou
severa atuação estatal para mitigar os seus efeitos e manter a ordem432.
Neste cenário, enxergou que os mecanismos de distribuição de riqueza que o mercado
oferecia não eram suficientes para atingir a igualdade que ele concebia como ideal433, fazendo
nascer as discussões sobre a função conformadora das espécies tributárias.
A teoria do conceito duplo de Wagner surge como uma forma de crítica ao modelo
neoliberal que tende a negligenciar questões sociais, buscando a arrecadação a qualquer custo.
Knies434 explica que essa teoria não seria o resultado “de um avanço sem qualquer
relação na história das ideias econômico-financeiras; ela é antes de tudo a consequência
teórica no âmbito tributário da negativa dada por Wagner ao liberalismo econômico de matriz
clássica”.
Dois séculos se passaram desde o seu surgimento, mas não é possível deixar de observar
as semelhanças nas realidades vividas naquele tempo e agora. As razões que fizeram nascer as
discussões sobre extrafiscalidade seguem existindo, mesmo após tanto tempo. A desigualdade
social segue a pleno vapor. Ousa-se pensar que essas questões tenham até se agravado nestes
últimos anos pelos efeitos das mudanças climáticas e políticas econômicas globais.
Enquanto o neoliberalismo do século XIX fomentava a usurpação de direitos básicos
da população, o neocapitalismo do século XXI fomenta também uma crise climática global,

430

ADAMY, Pedro. Origens Teóricas da Extrafiscalidade. Revista Direito Tributário Atual, [S. l.], n. 39, 2021, p.
354.
DOI:
10.46801/2595-6280-rdta-39-16.
Disponível
em:
https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/451.
431
ADAMY, loc. cit., p. 353.
432
WERNSMANN, Rainer. Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem. Tübingen: Mohr Sie-beck, 2011,
p. 23; ARDANT, Gabriel. Histoire de l’impôt. Livro II. Paris: Fayard, 1972, p. 284 e ss. e 366 e ss. apud ADAMY,
2021, p. 353.
433
ADAMY, loc. cit., p. 335
434
KNIES, Wolfgang. Steuerzweck und Steuerbegriff. München: C. H. Beck, 1976, p. 19 apud ADAMY, 2021, p.
354

que além de seu potencial ofensivo à vida humana em geral, serve para acentuar ainda mais a
gritante desigualdade social atualmente existente.
O acúmulo de capital por grandes corporações decorrentes da exploração desenfreada
dos ativos ambientais globais e as suas consequências ao meio ambiente são as provas
irrefutáveis que a extrafiscalidade precisa ser colocada no seu devido lugar como pilar basilar
da ação governamental, que deve agir de maneira a estimular práticas concorrenciais de menor
potencial ofensivo (baixa ou nula emissão de carbono), servindo como um vetor de consagração
da justiça social cujo objetivo final é a proteção do meio ambiente, para que as condições de
vida do ser humano sejam dignas e possam ser aprimoradas.
Feito este adendo para tentar destacar a importância desta discussão na atualidade,
precisa-se voltar ao século XIX para ressaltar que as discussões lá travadas seguem muito
atuais.
O projeto de Wagner consistia em demonstrar “o ponto de vista político-social da
tributação”435, enxergando o tributo como um excelente instrumento para as correções
necessárias aos efeitos do neoliberalismo. Consequentemente, também seria um excelente
instrumento

para

as

correções

causadas

ao

meio

ambiente

pelos

efeitos

do

neoliberalismo/capitalismo.
Para atuar como instrumento de mitigação das desigualdades sociais, Wagner defendeu
que o direito tributário seria uma faceta do poder estatal mediante as suas funções de (i)
conformação político-social e de (ii) indução, colocando em patamar de igualdade estas funções
com a (iii) arrecadatória436.
Segundo ele, as finalidades arrecadatórias e finalidades político-sociais são ambas
finalidades principais da tributação, sem qualquer sobreposição uma sobre a outra 437. No
contexto do direito tributário ambiental inaugurado no século XX é necessário refletir que as
funções político-sociais que consigam estimular atividades menos poluentes possuem um peso
maior, quando comparadas com a finalidade arrecadatória. Afinal o que se busca atualmente é
a mitigação dos efeitos da crise climática e não simplesmente arrecadação.

435

WAGNER, Adolph. Finanzwissenschaft – Theorie der Besteuerung, Gebührenlehre u. allgemeine Steuerlehre.
1. ed. Leipzig: Winter, 1880. v. II, p. 151. No Brasil, veja-se DEODATO, Alberto. As funções extra-fiscais do
imposto. Tese para Professor Catedrático da Faculdade de Direito de Minas Gerais. Belo Horizonte, 1949, p. 20 e
s apud ADAMY, 2021, p. 354
436
ADAMY, loc. cit., p. 354.
437
Wagner, loc. cit., apud ADAMY, 2021, p. 355

Wagner sempre defendeu que o imposto deveria atuar “interferindo e regulando a
distribuição da renda e do patrimônio da população”, também podendo “interferir e regular a
utilização da renda e do patrimônio individuais”438.
O Imposto deveria ser “um instrumento para interferir e corrigir a distribuição da renda
e do patrimônio efetuada de acordo com a livre concorrência”439, não deixando qualquer
questionamento quanto as suas premissas teóricas e políticas, para ele “o mercado e a livre
concorrência não eram igualitários na distribuição da renda e do patrimônio e o Estado
deveria utilizar-se da incidência tributária para corrigir tais deficiências surgidas a partir das
trocas mercantis”440.
Novamente o presente e o passado se fundem ante a latente necessidade da função
extrafiscal do direito tributário como agente impulsionador de mudanças comportamentais,
mediante indução da população a práticas mais sustentáveis, já que as mudanças climáticas
nascem da exploração desenfreada de ativos ambientais com intuito final de vendas – as ditas
trocas mercantis que causavam as deficiências econômicas no século XIX. Os paralelos são
impossíveis de serem ignorados, pois as causas são as mesmas.
Até as resistências enfrentadas por Wagner no século XIX são semelhantes às atuais.
Antigamente a doutrina majoritária recusava a possibilidade de um imposto com finalidade
extrafiscal441. Um dos doutrinadores, Von Eheberg, negava tal premissa ao afirmar que “a
finalidade principal permanece a de obtenção de receitas, e finalidade subsidiaria somente têm
validade quando não interferirem na arrecadação esperada”442.
Atualmente, em que pese a urgente necessidade de ações estatais que mitiguem os
efeitos das mudanças climáticas – devidamente inseridas no ordenamento pátrio, mediante
assinatura de inúmeros tratados internacionais sobre o tema, cujas autorizações e obrigações
foram positivadas tanto na Constituição Federal quanto na legislação infraconstitucional –, se
vê que há uma prevalência da função arrecadatória do direito tributário na ótica da
administração pública.
Um verdadeiro “faz de conta”. É como se houvesse o reconhecimento da gravidade da
situação atual, falando-se na necessidade de se tomar medidas para a mitigação da crise,
criando-se as previsões legais que autorizariam estas ações – inclusive em compromissos
438

ADAMY, loc. cit., p. 355.
WAGNER apud ADAMY, loc. cit., p. 356
440
Ibid.
441
FUISTING, Bernhard. Die grundzüge der Steuerlehre. Berlin: Heymann; 1902, p. 6 apud ADAMY, 2021, p.
356
442
EHEBERG, Kalr Theodor von. Finanzwissenschaft. 7. ed. Leipzig: Deichert, 1907, p. 153 apud ADAMY, 2021,
p. 356.
439

internacionais –, porém deixando de tomá-las por conta da queda de arrecadação que pode ser
causada. O privilégio da função arrecadatória segue firme até os dias de hoje, sendo este o
contexto que se precisa ressaltar a função da extrafiscalidade de direito tributário ambiental
contemporâneo.
Mais expressiva ainda é a prevalência da função arrecadatória quando se analisa o golpe
que a extrafiscalidade tomou com a proibição de concessão de benefícios fiscais de IBS e CBS
pelo art. 156-A, § 6º, I, II da CF, que veda a sua concessão por lei, ato do Poder Executivo ou
decisão administrativa e utilização de alíquotas diferenciadas, excetuadas as já previstas na
Carta Maior.
A inserção expressa da defesa do meio ambiente como princípio do Sistema Tributário
Nacional, promovida pela Emenda Constitucional n.º 132/2023 no art. 145, §3º da Constituição
Federal, confere especial densidade normativa a essa necessidade. O comando constitucional
não estabelece mera faculdade legislativa, mas autêntico dever de concretização que vincula o
legislador tributário à observância obrigatória da proteção ambiental.
Essa obrigatoriedade, analisada pormenorizadamente no tópico 2.6 desta dissertação,
transforma o critério ambiental de instrumento facultativo em imperativo constitucional,
impondo ao Estado o dever de utilizar o sistema tributário como mecanismo de indução de
comportamentos sustentáveis e de fomento à transição energética.
Nesse contexto, a limitação da tributação incidente sobre os Créditos de
Descarbonização (CBIOs) não se apresenta como mero benefício fiscal discricionário, mas
como materialização do dever constitucional de proteção ambiental imposto pelo art. 225,
conjugado com a obrigatoriedade de observância da defesa do meio ambiente pelo Sistema
Tributário Nacional estabelecida no art. 145, §3º, ambos da Constituição Federal pois a
produção de biocombustíveis que origina os CBIOs, representa instrumento essencial para a
descarbonização da matriz energética brasileira, contribuindo diretamente para o cumprimento
dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris e para a efetivação
do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
7.1 A extrafiscalidade na realidade tributária ambiental
A aplicação da extrafiscalidade no âmbito do direito tributário socioambiental constitui
instrumento apto a tornar as políticas públicas coerentes com a sustentabilidade, cujo conceito
foi incorporado na Agenda 21 do programa da Organização das Nações Unidas que aconteceu
no Rio 92.

Geraldo Ataliba443 leciona que a norma jurídica é “meio posto à disposição das vontades
para obter, mediante comportamentos humanos, o alcance das finalidades desejadas pelos
titulares daquelas vontades”.
A natureza extrafiscal da norma jurídica se fundamenta no princípio da supremacia do
interesse público, exercendo papel indutor de comportamentos, possibilitando recompensar o
indivíduo que atua de acordo com o desejado, segundo a “função promocional do Direito” de
Bobbio444, cuja noção de sanção positiva deduz-se a contrário senso, daquela mais bem
elaborada de sanção negativa.
Enquanto o castigo é uma reação a uma ação má, o prêmio é uma reação a uma ação
boa. No primeiro caso, a reação consiste em restituir o mal ao mal; no segundo o bem ao bem.
Tal como o mal do castigo pode consistir tanto na atribuição de uma desvantagem quanto na
privação de uma vantagem, o bem do prêmio pode consistir tanto na atribuição de uma
vantagem quanto na privação de uma desvantagem.
No contexto ambiental, a extrafiscalidade tributária, além do efeito sancionador, que
onera aqueles contribuintes cujas atividades sejam consideradas poluentes, em virtude do
princípio do poluidor-pagador, deve também exercer a sua função incentivadora, possibilitando
tratamento tributário diferenciado para aqueles cuja atividade seja considerada “verde”, já que
são estes agentes que possibilitarão a transição para uma matriz energética neutra em carbono.
O direito precisa impulsionar as mudanças comportamentais almejadas, mediante a
função extrafiscal, incentivando padrões de consumo e produção que respeitem as premissas
erigidas na Constituição Federal em seus artigos 225; 170, VI e 145, §3º CF E inseridos no
plano infraconstitucional que regula o RenovaBio no art. 4º, V da Lei 13.576/17, voltados a
uma realidade sustentável.
Alfredo Augusto Becker já defendia a necessidade inadiável de intervenção na economia
privada, por meio de regras jurídicas tributárias como única forma de garantir à pessoa qualquer
dignidade, inexistente sem um meio ambiente equilibrado.445
Sabe-se que a extrafiscalidade é um instrumento no âmbito do poder estatal que possui
potencial de viabilizar a prossecução dos objetivos econômicos-sociais do Estado firmados

443

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 25.
BOFF, Salete Oro; BOFF, Vilmar Antônio. Extrafiscalidade tributária como política pública voltada à
sustentabilidade socioambiental. Revista Jurídica Luso-Brasileira, Lisboa, v. 7, n.º 5, p. 2149-2171, 2021.
Disponível em: https://www.cidp.pt/revistas/rjlb/2021/5/2021_05_2149_2171.pdf. Acesso em: 27 out. 2024, p.
2152.
445
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Noeses, 2013, p. 631.
444

internacionalmente quanto às mudanças climáticas, seja pela regulação ou fomento de
determinados setores.
E somente mediante intervenção na economia privada será possível estimular
comportamentos, inclusive, a título exemplificativo, mediante outorga de isenção ou imunidade
tributária aos Créditos de Descarbonização, com intuito de tornar mais atrativas atividades que
os geram, favorecendo a sustentabilidade ambiental visto que suas práticas são consideradas
“verdes”.
Meirelles446 entendia a extrafiscalidade como a utilização do tributo como meio de
fomento ou de desestimulo a atividade reputadas (i)convenientes para a comunidade.
Sem correr o risco de soar utópico ou fantasiosos, questiona-se se existiria algo mais
conveniente à comunidade contemporânea do que medidas estatais efetivas que atuem em prol
da redução das emissões de carbono para a manutenção de um meio ambiente equilibrado.
A resposta é negativa.
Não se desconsidera todos os outros problemas que o mundo moderno enfrenta, sejam
as tragédias humanitárias que estraçalham os tratados internacionais de direitos humanos, ou as
questões relacionadas a fome e à pobreza, mas todas essas situações já vêm sendo agravadas
por conta das mudanças climáticas, cujos efeitos tendem a piorar.
Os dados do último relatório emitido pelo IPCC447 não mentem. Com o aumento da
temperatura global, a agricultura já é e será ainda mais impactada, afetando a cadeia produtiva
do alimentos e agravando as questões relativas à fome, bem como o degelo das calotas polares
que aumentam o nível do mar, milhares de pessoas tornaram-se refugiadas climáticas ao
perderem suas casas.
O princípio da estrita legalidade legitima a extrafiscalidade, já que no direito tributário
somente poderá instituir tributos, isto é, descrever regra-matriz de incidência, ou aumentar os
existentes, majorando a base de cálculo ou a alíquota, mediante a expedição de lei448.
A análise da extrafiscalidade na realidade tributária ambiental deve, necessariamente,
dialogar com os deveres de proteção derivados da dimensão objetiva do direito fundamental ao
meio ambiente, conforme explicitado no tópico 2.2 desta dissertação, já que a aplicabilidade
imediata do art. 225 da Constituição Federal, nos termos do art. 5º, §1º, impõe ao Estado não
apenas deveres de abstenção, mas principalmente deveres de atuação positiva para assegurar a
efetividade da proteção ambientais, dimensão objetiva que se concretiza, no âmbito tributário,

446

MEIRELLES, Hely Lopes. Finanças Municipais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979.
WORLD LIFE FUND, 2024.
448
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 206.
447

mediante a utilização de instrumentos extrafiscais que induzam comportamentos
ambientalmente adequados.
A produção de biocombustíveis, que origina os CBIOs, representa externalidade
positiva que deve ser incentivada pelo sistema tributário.
Enquanto a queima de combustíveis fósseis gera externalidades negativas (emissões de
gases de efeito estufa, poluição atmosférica) que não são adequadamente precificadas, os
biocombustíveis contribuem para a redução líquida de emissões, preservação da qualidade do
ar e avanço rumo à matriz energética neutra em carbono, materializados juridicamente pelos
Créditos de Descarbonização.
A limitação da tributação dos CBIOs corrige essa distorção de mercado, alinhando
incentivos econômicos privados com o interesse público na proteção ambiental, conforme
determina o art. 170, VI da Constituição Federal.
Neste sentido, para ter legitimidade, além de ser definida mediante lei, a ação extrafiscal
precisa respeitar o princípio da proibição do excesso e do arbítrio, que se desdobram na
necessidade de presença da a) legitimidade dos fins, ou seja, relacionar-se com a finalidade
constitucional almejada; b) imprescindibilidade do meio, ou seja, a utilização extrafiscal do
tributo se impõe, pois não há meio sucedâneo com os mesmo efeitos e c) razoabilidade ou
proporcionalidade em sentido estrito, que indica a relação direta entre o sacrifico exigido com
a relevância da finalidade objetivada449.
Da mesma forma, é preciso pontuar que o princípio da igualdade não se aplica a
extrafiscalidade, já que a ação estatal toma por conta exatamente certas particularidades de cada
agente da relação, onerando-os, ou, beneficiando-os, a depender dos requisitos estabelecidos
pela legislação.
A bem dizer, o princípio da igualdade na extrafiscalidade é almejado de maneira indireta
com a concretização dos fins estatais diversos do propriamente fiscal, não graduando,
especificamente, pelo parâmetro da capacidade contributiva450.
Da mesma forma, pontua-se que a capacidade contributiva não possui aplicação direta
no campo da extrafiscalidade, já que a aplicação extrafiscal visa garantir fins sociais e
econômicos do Estado por meio de atividades e incentivo ou regulatórias, restringindo ou
oportunizando situações, nem sempre agindo de forma igual, mas por vezes, relativizando o

449
450

BOFF, 2021, p. 2154.
Ibid.

primado da igualdade para assegurar bens outros constitucionalmente relevantes ou para
garanti-lo em sentido material.451
As ações estatais materializadas pela extrafiscalidade se inserem no viés do interesse
público, sendo consideradas diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras
e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da
sociedade e do Estado452.
Essas ações, quando consolidadas por políticas públicas constituem um conjunto diverso
de atuação estatal objetivando o atendimento da finalidade pública, efetivando direitos
fundamentais dos cidadãos, tal qual o inerente ao direito de gozar de um meio ambiente
equilibrado.
No contexto apresentado, quando se propõe a tomada de ações como a outorga de
isenção ou imunidade aos Créditos de Descarbonização do RenovaBio, não se ignora as
limitações impostas pela reserva do possível, porém, estas são facilmente contestadas quando
se verifica o impacto financeiro que tal medida causaria no orçamento da União Federal.
Da mesma forma as restrições causadas pelo mínimo existencial, conceituado como o
conjunto de situações materiais indispensáveis à sobrevivência e à vida digna de uma pessoa,
constituindo um núcleo do princípio da dignidade da pessoa humana453, também são
respeitadas.
Portanto, neste contexto a extrafiscalidade socioambiental nada mais é do que a
utilização de mecanismos tributários voltados à obtenção de resultados socioecologicos
sustentáveis, induzindo melhores condutas sociais e ambientais e inibindo comportamentos
econômicos gerados de externalidades.
Que medidas que resultam em aumento da carga tributária para as atividades poluidoras,
à luz do princípio do poluidor-pagador podem ser tomadas, não é nenhum mistério. Por ilação
lógica, se é permitida a majoração sobre operações poluidoras, também seria possível o
privilégio de atividades ecologicamente corretas mediante concessão de isenções fiscais, ainda
mais em um contexto de vigência plena do art. 145, §3º da CF.

451

BOFF, 2021, pg. 2155.
TEIXEIRA, E. C. O papel das políticas públicas no desenvolvimento local e na transformação da realidade.
Revista
AATR,
Salvador,
2002.
Disponível
em:
https://www.dhnet.org.br/dados/cursos/aatr2/a_pdf/03_aatr_pp_papel.pdf. Acesso em 24 out. 2024.
453
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 8. Ed., ver. e atual Porto Alegre: Livraria do
Advogado, p. 298.
452

Numa eventual outorga de isenção tributária aos créditos de descarbonização, a medida
respeitaria até mesmo a própria finalidade do Programa RenovaBio que instituiu estes créditos,
o fomento da transição energética e redução das emissões de carbono.
A finalidade do RenovaBio é fomentar a transição energética e reduzir as emissões dos
gases do efeito estufa. Havendo a manutenção da tributação incidente sobre o CBIO, corre-se
o risco de diminuição do seu potencial, fomentando ainda mais a cadeia de emissão de carbono,
pois as atividades que os geram perdem valor agregado pois mais de 15%454 dos valores gerados
por estes créditos são devidos à União Federal, enquanto os poluidores que os compram créditos
recebem uma permissão tácita, já que cumpriram com a sua meta mediante compra dos CBIOS,
para continuar a sua atividade poluente, sem nenhum reflexo direto nas emissões de gases do
efeito estufa.
Caso a administração pública não torne estes créditos atrativos o suficiente para
expandir a produção dos biocombustíveis que os geram – e consequentemente torná-los mais
acessíveis à população em geral – nasce o risco de esvaziar a função deste crédito, que deixaria
de cumprir a sua finalidade, pois o real benefício proporcionado por eles é gozado por aqueles
que os compram, que, ao pagá-los, recebem uma “autorização” para continuar a sua atividade
poluente.
BOFF455 explicou que no Brasil, o emprego da extrafiscalidade para a proteção do meio
ambiente e realização de uma justiça socioambiental era uma potencialidade, apesar da
Constituição Federal de 1988 em no inciso LXXIII do art. 5ª, ter criado o dever fundamental
do Estado e da sociedade a um ambiente sadio para a presente e futuras gerações.
Não se pretende criar uma discussão sobre uma nova espécie tributária, mas tão somente
chamar atenção a necessidade de observância dos preceitos ambientais no âmbito fiscal,
destacando o seu papel central na produção de efeitos práticos e concretização do direito
fundamental a um meio ambiente equilibrado, em estrita observância ao texto positivado na
Carta Maior.
Quanto mais aspectos ambientais forem considerados no momento de elaboração de
políticas públicas, mais próximas elas estarão aos objetivos firmados no Acordo de Paris e
esculpidos nos arts. 5º; 145, §3º; 170, VI e 225 da Constituição Federal, privilegiando a função
extrafiscal e induzindo comportamentos sustentáveis na população.

454

Considerando apenas a tributação na fonte de Imposto de Renda. Quando se acrescenta PIS e COFINS,
FUNURAL e SENAR, o percentual tende a subir, como pontuado no item 5.7.1.
455
BOFF, loc. cit., p. 2161.

Em se tratando do contexto tributário ambiental, Heleno Taveira456 pontua que devemos
abandonar as discussões sobre prevalência da fiscalidade e extrafiscalidade nos tributos com
fins ambientais, cujo das norte ações estatais tomadas neste assunto, deve ser sempre a efetiva
proteção do meio ambiente.
O autor pontua que se deve tomar muito cuidado ao tratar de medidas extrafiscais de
cunho ambiental, cuja motivação deve ser muito clara e comprovadamente eficaz para o fim
ambiental almejado, com o intuito de se evitar a ampliação indevida do quantitativo de tributos
e suas afetações à liberdade e ao patrimônio do contribuinte.
Defende que é preciso resguardar a sociedade de investidas legislativas ao poder de
tributar, a pretexto de medidas preservacionistas para criar tributo, que somente serviria para
aumentar a carga tributária em geral, desprovido de qualquer vínculo com a atividade estatal de
proteção ao meio ambiente457.
A preocupação do autor não pode ser desconsiderada, já que medidas vazias tomadas
pelo poder político – tal qual a criação de imposto de cunho ambiental, que não tem efetividade
na preservação ao meio ambiente – além de permitir que a degradação ambiental continue,
desestimula e enfraquece os debates e a luta pela mitigação dos efeitos das mudanças climáticas.
Penso que a efetividade de isenções ou imunidades de atividades considerados “verdes”
possuiriam menos riscos de serem consideradas “vazias”, pois literalmente facultam a
continuidade e eventual expansão da atividade privilegiada. Não há como falar de prevalência
da natureza arrecadatória quando se deixa de arrecadar.
Neste contexto também se sugere adotar uma concepção abrangente sobre a
extrafiscalidade, em que todo o sistema tributário busque privilegiar a proteção ambiental,
dando enfoque a sua função extrafiscal, como manda a Constituição Federal.
O sistema tributário nacional precisa passar a considerar particularidades de cada
contribuinte que potencialmente podem fomentar o equilíbrio ecológico, como atualmente com
os incentivos de IPVA à veículos elétricos e às atividades que geram CBIOS, os quais ambos
seguem sendo tributados.
Significa que toda a ação estatal especificamente no âmbito tributário precisa ser
norteada pelos arts. 145, §3º e 225 da Constituição: motivados pela obrigação da preservação
do meio ambiente.

456

TORRES, Heleno Taveira. Da relação entre competências constitucionais tributaria e ambiental: os limites dos
chamados “tributos ambientais”. In: TORRES, Heleno Taveira (coord.). Direito tributário ambiental. São Paulo:
Malheiros, 2005, p. 100.
457
Ibid.

Afirma-se que as medidas não devem se restringir a novos tributos ou majoração de
existentes, mas também em exações que resultem em uma tributação favorecida àqueles que
contribuam diretamente para um meio ambiente equilibrado.
O Estado, ao escolher deixar de arrecadar ou reduzir a sua arrecadação sobre
determinado fato gerador por ser benéfico a proteção ao meio ambiente passa a uma mensagem
aos contribuintes que ele também está pronto para tomar decisões que não lhe beneficiariam de
imediato, mas que viabilizarão a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas e preservação
do meio ambiente, favorecendo o bem-comum e respeitando os preceitos constitucionais.
Além de, por óbvio, tornar a atividade menos custosa, fomentando o seu
desenvolvimento e expansão, privilegiando a concorrência com os poluidores do setor.
Enquanto as medidas extrafiscais não serem majoritariamente impostas aos contribuintes, cujo
ônus financeiro é todo deles, a mensagem passada é clara: a crise climática não é tão séria assim
e o Estado a utiliza como um mero subterfúgio para majorar a arrecadação.
A obrigatoriedade da observância da defesa do meio ambiente pelo Sistema Tributário
Nacional, introduzida pelo art. 145, §3º da CF/88, confere especial relevância à aplicação da
extrafiscalidade no contexto da tributação dos CBIOs, não se tratando mais de mera
possibilidade ou faculdade legislativa, mas de autêntico dever constitucional de conformação
do sistema tributário aos imperativos de proteção ambiental, ainda mais quando interpretado
em conjunto com V, art. 4º da Lei 13.576/17 que afirma que os os incentivos fiscais, financeiros
e creditícios são instrumentos da Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio).
Essa normatividade explícita reduz significativamente o ônus argumentativo para a
defesa de tratamento tributário diferenciado em favor de instrumentos de descarbonização,
transformando a extrafiscalidade ambiental de ferramenta opcional em exigência
constitucional.
A limitação da tributação dos Créditos de Descarbonização, portanto, não configura
privilégio injustificado ou renúncia fiscal desprovida de fundamento, mas concretização dos
deveres de proteção ambiental que vinculam o legislador tributário, materializando a função
extrafiscal que o próprio texto constitucional atribui ao Sistema Tributário Nacional.
Ao fomentar a produção de biocombustíveis mediante desoneração dos CBIOs, o Estado
cumpre simultaneamente os mandamentos dos artigos 225, 170, VI e 145, §3º da Constituição
Federal com interpretação conjunta ao art. 4º, V da Lei 13.576/17, promovendo a transição
energética indispensável à mitigação das mudanças climáticas e à proteção das presentes e
futuras gerações.

7.2 Um novo olhar sobre o fenômeno extrafiscal: necessidade de uma análise
interdisciplinar sobre o fenômeno tributário sob a ótica da economia comportamental
Hugo de Brito Machado Segundo traz uma discussão muito interessante em seu artigo
“Ciência do direito tributário, economia comportamental e extrafiscalidade” publicado na
Revista Brasileira de Políticas Públicas458, sobre a necessidade de integração do estudo do
direito tributário a outras disciplinas, justamente para dar maior efetividade às políticas públicas
indutoras criadas pela extrafiscalidade.
O autor sugere que a premissa atual sobre o conhecimento científico, desenvolvida no
Direito Tributário nos meados do século XX, como aquele meramente descritivo de uma
realidade posta diante de um estudioso, a quem caberia fazer afirmações apenas sobre como
essa realidade é, e não como deveria ser, cabendo ao estudioso apenas descrever normas em
vigor, não seria suficiente para alcançar as mudanças almejadas no século XXI, impondo-se
uma necessidade de revisão da epistemologia tributária459.
Sustentam, os estudiosos sobre o tema, que essa abordagem reducionista do objeto do
direito tributário levou a um empobrecimento do seu estudo, no que se refere a aspectos
substanciais ligados aos seus objetivos e fins460
Esse desvencilhamento de outras matérias acaba por produzir uma gigante lacuna sobre
trabalhos que realmente estudem os efeitos práticos da exação extrafiscal, ignorando a
possibilidade de os incentivos dados não contribuírem para a persecução dos fins almejados.
Para não esvaziar o potencial da extrafiscalidade, os efeitos práticos da criação de
determinado benefício devem ser observados para garantir que a renúncia de receita, caso
realizada, seja justificada. Essa preocupação com a efetividade das medidas extrafiscais se
vincula ao conceito de efetividade desenvolvido no tópico 2.2 desta dissertação.
A distinção entre eficácia jurídica e eficácia social (efetividade) revela-se especialmente
relevante no âmbito da extrafiscalidade ambiental: não basta que a norma tributária possua
validade formal e esteja apta a produzir efeitos jurídicos; é imprescindível que ela alcance seus
objetivos no plano fático, induzindo efetivamente as mudanças comportamentais almejadas.
A aplicabilidade imediata do direito fundamental ao meio ambiente, consagrada no art.
5º, §1º da Constituição Federal, impõe que as normas tributárias ambientais sejam estruturadas
de modo a maximizar sua efetividade social, assegurando a concretização dos deveres de
proteção que decorrem da dimensão objetiva desse direito fundamental.

458

Disponível em: https://www.rel.uniceub.br/RBPP/article/viewFile/5252/3853. Acesso em: 02/07/2024.
SEGUNDO, 2018, p. 642.
460
SEGUNDO, loc. cit., p. 643.
459

No caso específico dos Créditos de Descarbonização, a análise interdisciplinar proposta
por Machado Segundo permite compreender que a efetividade da política pública não se resume
à mera criação do RenovaBio ou à escrituração dos CBIOs.
A efetividade depende fundamentalmente de que os incentivos econômicos criados
sejam suficientemente atrativos para induzir investimentos maciços em capacidade produtiva
de biocombustíveis, tornando-os competitivos frente aos combustíveis fósseis.
Ao passo que a limitação da tributação incidente sobre os CBIOs não constitui, portanto,
mera liberalidade fiscal, mas instrumento indispensável para assegurar a efetividade do
programa, contribuindo para que o sistema tributário cumpra o dever constitucional de observar
a defesa do meio ambiente, conforme determina o art. 145, §3º da Constituição Federal.
Verificar-se-ia, por exemplo, que em nome da extrafiscalidade tributária socioambiental,
a eventual outorga de isenção aos CBIOS, possibilitaria o alcance da finalidade da norma
tributária-ambiental, de tornar a atividade produtora mais lucrativa, incentivando a sua
expansão e competitividade frente às indústrias poluentes.
A lógica é clara: quanto mais lucrativo for o CBIO para a empresa que o produz e vende,
maiores serão os investimentos em expansão da produção dos biocombustíveis que os geram,
reduzindo a parcela do mercado dos combustíveis fósseis, contribuindo, cujo efeito prático seria
a redução das emissões de carbono e redução do aumento da temperatura do planeta,
privilegiando um meio ambiente equilibrado para esta e futuras gerações.
Essa lógica econômica alinha-se perfeitamente ao princípio do desenvolvimento
sustentável, que integra o art. 170, VI da Constituição Federal e foi analisado no tópico 2.5
desta dissertação e com a previsão do art. 4º, V da Lei 13.576/17.
O desenvolvimento econômico pretendido constitucionalmente não é aquele
desvinculado da preservação ecológica, mas sim aquele que compatibiliza crescimento
econômico com tutela ambiental. A desoneração tributária dos CBIOs operacionaliza esse
princípio ao tornar economicamente viável e atrativa a transição da matriz energética brasileira
de fontes fósseis para renováveis.
O tratamento diferenciado, expressamente autorizado pelo art. 170, VI da Constituição
Federal conforme o impacto ambiental dos produtos, encontra nos CBIOs hipótese
paradigmática de aplicação: produtos e processos que contribuem para a descarbonização
devem receber tratamento tributário favorecido, materializando a função extrafiscal que a
própria ordem econômica constitucional atribui ao sistema tributário.

A produção de biocombustíveis, cujo fomento é objetivo expresso da Política Nacional
de Biocombustíveis instituída pela Lei n.º 13.576/2017, representa setor estratégico para o
cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris.
A efetividade desses compromissos depende crucialmente de que o sistema tributário
não obste, mas pelo contrário fomente, a expansão da produção e do consumo de
biocombustíveis. A tributação excessiva dos CBIOs, ao reduzir a atratividade econômica dos
investimentos no setor, comprometeria não apenas os objetivos da política pública doméstica,
mas violaria os deveres constitucionais e internacionais de proteção ao meio ambiente
assumidos pelo Estado brasileiro.
Neste sentido, o que os autores sustentam, que é que é preciso sempre levar em
consideração a potencialidade da medida tomada resultar em um efeito contrário ao almejado.
Com isso em mente, Segundo461 leciona que, para evitar o efeito contrário
retromencionado, devemos utilizar a economia comportamental da neurociência para melhor
entender como desenhar essas políticas, com o único objetivo de melhor entender como fazer a
população praticar as condutas almejadas.
É uma afirmação inovadora, já que até os economistas eram cegos às essas questões até
iniciarem os diálogos com psicólogos e neurocientistas. No direito, as constatações da
Economia Comportamental representam uma novidade que deve ser levada à sério, justamente
por serem fruto do abandono do reducionismo dentro da economia, ocorrido justamente quando
ela passou a dialogar com a psicologia e neurociência462 .
Essa mudança de paradigma resulta na inclusão da análise dos efeitos da concessão de
determinado incentivo nas competências do direto tributário, que também deve analisar se o
benefício concedido está alcançando os seus objetivos, afastando-se da visão que o
conhecimento jurídico seria meramente descritivo, razão pela qual a ciência jurídica deveria
passar a enxergar a realidade a partir do problema, para, conhecendo-o, conseguir solucionálos463 .
A necessidade de mudança no paradigma do papel do direito tributário passar a
considerar uma abordagem interdisciplinar para solucionar determinada situação diante do
problema em si, e verificar a efetividade da medida criada nasce da própria complexidade da
situação posta no mundo dos fatos que se busca solucionar, pois “as divisões que as pessoas
traçam na realidade não existem por si”.

461

Ibid.
Ibid.
463
SEGUNDO, 2018, p. 644
462

Segundo ao tratar de Deemeter464 leciona que no tempo e espaço, os objetos em que a
mente humana decompõe a realidade estão em constante interação, interseção e interpretação
entre eles, com exceção de algumas figuras abstratas, como os números primos.
No direito, poder-se-ia dizer o mesmo.
Tanto as normas que integram o ordenamento relacionam-se umas com as outras, sendo,
apenas didática e, ainda assim, muito relativa à divisão em ramos; como essas normas são
elaboradas a partir de elementos hauridos de outras parcelas da realidade, visando interferir,
também em fatos ou elementos situados fora da ordem jurídica465
É incompleta a ideia do estudo do Direito que ignora os fatores que levam à edição da
norma, especialmente as razões e efeitos a serem com ela alcançados466.
A título exemplificativo temos o caso do tabaco, severamente tributado, que poderia ser
considerada inválida por violar a ampla concorrência e a livre iniciativa caso o seu potencial
nocivo à saúde humana não fosse comprovado, potencial este validador da tributação analisada.
Ou seja, não se pode afirmar que os danos causados pelo tabaco à saúde não seriam um assunto
jurídico467.
André Folloni468reafirma a necessidade de considerar a realidade em sua inteireza, dado
o caráter relativo das divisões nela instaladas para fins de estudo, impondo o diálogo entre as
pessoas que se ocupam de distintos aspectos do mesmo objeto, de modo que não ignoram as
constatações umas das outras.
Até porque o que caracteriza o conhecimento científico não é o seu objeto 469, mas a
postura, a abordagem, ou a forma que o sujeito se aproxima desse objeto, ou seja, é a forma que
examina determinada parcela da realidade470
Assim, quando tratamos de extrafiscalidade, para melhor compreender como tornar a
medida criada realmente efetiva, sugere-se que devem ser consideradas as relevantes
constatações feitas no âmbito da neurociência e da economia comportamental, no que tange ao
uso de incentivos e punições, palavras usadas em sentido bastante amplo, para direcionar o
comportamento humano471, com intuito de justamente entender como esses prêmios e castigos
podem levar a população fazer ou deixar de fazer algo.
464

Ibid.
Ibid.
466
VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurídica. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 17.
467
SEGUNDO, loc. cit., p. 644.
468
FOLLONI, André. Ciência do direito tributário no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 400.
469
MARQUES NETO, Agostinho Ramalho. A ciência do direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 184 e
ss.
470
SEGUNDO, loc. cit., p. 645.
471
SEGUNDO, loc. cit., p. 647.
465

7.3 Mudança de premissa extrafiscal: reconhecimento da insuficiência do conceito de
homo economicus como medida de mensuração da eficiência da política publica
A compreensão da efetividade das políticas públicas extrafiscais exige o
reconhecimento de que a proteção ambiental constitui direito fundamental dotado de
aplicabilidade imediata, conforme já analisado. Essa aplicabilidade imediata, estabelecida pelo
art. 5º, §1º da Constituição Federal, impõe ao Estado deveres de proteção que não podem ser
esvaziados pela adoção de premissas teóricas inadequadas ou pela concepção reducionista do
comportamento humano.
O dever constitucional de observância da defesa do meio ambiente pelo Sistema
Tributário Nacional, introduzido pelo art. 145, §3º da Constituição Federal mediante a Emenda
Constitucional n.º 132/2023, exige que as políticas extrafiscais sejam estruturadas com base em
compreensão realista e cientificamente fundamentada sobre como os agentes econômicos
efetivamente tomam decisões, abandonando modelos teóricos simplificadores que podem
comprometer a efetividade da proteção ambiental.
Quando a extrafiscalidade parte da premissa ainda tomada por parcela dos estudiosos
de Economia, de que o indivíduo toma suas decisões por um simples cálculo de custo x
benefício, ela trata o homem como homo economicus, ou seja, o sujeito seria movido apenas
pelo seu interesse econômico próprio, não levando em consideração outros fatores além do ônus
e bônus econômicos de cada operação.
Os autores clássicos que originaram esse conceito chegaram a reconhecer que o ser
humano em si não seria assim, movido unicamente por interesses econômicos, e reconheceram
que existem ações baseadas em sentimentos morais que impelem o altruísmo. Porém, indicam
que esses sentimentos morais às vezes não são suficientes para a tomada de decisão, e que as
pessoas teriam de ser tratadas como apenas homo economicus472.
Todavia, estudos recentes de neurociência e economia comportamental resgatam a ideia
de que o ser humano não age sempre como homo economicus, não somente em virtude de
sentimentos morais que, eventualmente, os conduzem a comportamentos altruístas, mas em
virtude de outros fatores menos “racionais” do que se imaginava, incluindo limitações
cognitivas e vieses473.

472

SEGUNDO, loc. cit., p. 648.
KOOREMAN, Peter; PRAST, Henri ette. What does behavioral economics mean for policy?: challenges to
savings andhealth policies in the netherlands. De Economist, v. 158, p. 101–122, 2010; BOWLES, Samuel. The
moral economy: why good incentives are no substitute for good citizens. New Haven: Yale UniversityPress. 2016.
473

Esses estudos oferecem um novo ponto de vista sobre os efeitos da concessão de prêmios
e castigos como forma de induzir a tomada de certas decisões, inclusive, concedem dados que
apontam que muitas vezes um prêmio, ou um castigo, por serem concedidos desconsiderando
outros fatores, produz efeito contrário ao pretendido.
A insuficiência do modelo do homo economicus revela-se especialmente problemática
quando o objetivo da política pública é a proteção de direito fundamental, como o meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Os deveres de proteção derivados da dimensão objetiva dos direitos fundamentais,
conforme desenvolvido no tópico 2.3, impõem ao Estado o dever de estruturar suas políticas
públicas de modo a maximizar sua efetividade na tutela do bem ambiental.
Adotar premissa reducionista sobre o comportamento humano pode resultar em políticas
ineficazes, configurando proteção insuficiente do direito fundamental, em violação aos deveres
constitucionais de tutela. Assim, a análise interdisciplinar proposta pela economia
comportamental fornece, portanto, instrumentos teóricos indispensáveis para que o Estado
cumpra adequadamente seus deveres de proteção ambiental.
No contexto dos Créditos de Descarbonização, essa análise comportamental evidencia
que a efetividade do RenovaBio como instrumento de transição energética depende não apenas
da existência formal do programa ou da criação dos CBIOs, mas fundamentalmente da
estruturação de incentivos que considerem a complexidade real do processo decisório dos
agentes econômicos.
A limitação da tributação dos CBIOs opera nesse sentido: ao aumentar a rentabilidade
da produção de biocombustíveis, cria incentivo econômico positivo que se soma a outros fatores
motivacionais (responsabilidade socioambiental, reputação empresarial, alinhamento com
valores sustentáveis) para induzir o comportamento desejado.
Essa abordagem multifatorial, que reconhece a insuficiência do modelo do homo
economicus, alinha-se aos deveres constitucionais de proteção ambiental e à obrigatoriedade de
o Sistema Tributário Nacional observar a defesa do meio ambiente.
Samuel Bowles474 traz inúmeros exemplos em que o efeito produzido foi o contrário do
pretendido, como o caso de creche em Haifa, em Israel, onde os pais das crianças estavam se
atrasando muito para buscá-las ao final do dia. A creche então decidiu por impor uma multa
para os pais que atrasassem para buscar as crianças, e o efeito percebido foi um aumento no
número de pais atrasados, pois a multa foi compreendida como o preço a se pagar pelo atraso.

474

Ibid.

Aqueles pais que já se atrasavam, continuaram, e aqueles que se constrangiam se sentiram
validados pois poderiam compensar pagando a multa.
Também traz o exemplo dos bombeiros de Nova Iorque475 que as vezes faltavam ao
trabalho por doença - o que era permitido sem a necessidade de apresentar um atestado. Porém
os superiores achavam que as faltas eram frequentes demais, e se estabeleceu que cada
funcionário somente poderia faltar por motivos de saúde, sem apresentar atestado por até 15
dias no ano. O efeito percebido foi que os bombeiros passaram a faltar muito mais, e passaram
a faltar todos os 15 dias “que tinham direito”.
Exemplifica também com um caso de uma fábrica da GE, que diante das suspeitas de
que os funcionários estariam furtando as suas ferramentas, passou a obrigá-los a guardá-las em
um armário que era trancado por um supervisor ao final do turno. O resultado obtido foi do
aumento exponencial do desaparecimento de outras ferramentas.
Os estudos apontam que os fatores de tomada de decisão possuem bases biológicas476
ligadas à Teoria dos Jogos de Robert Axelrod.
Esses estudos de neurociência e economia, realizados inclusive com crianças muito
pequenas, entenderam que premiar infantes que gostavam de desenhar, na mesma ordem de
ideias, levou-as a produzir menos desenhos, com qualidade inferior àqueles feitos em um
ambiente em que os incentivos estavam inteiramente ausentes477.
Com tantos exemplos o que se pretende afirmar é que é preciso que que o legislador
entenda os motivos da ocorrência deste fenômeno.
Para tanto Bowles sugere três razões pelas quais um prêmio ou uma punição podem
conduzir um resultado inverso do previsto, razões estas que não se excluem, e todas são
relacionadas ao fato de que, ao lado de fatores econômicos, motivações da ordem moral, ou
mesmo instintiva também interferem nas decisões humanas.
A primeira razão se liga a incentivos que podem “desligar” os sentimentos morais. Uma
multa pode fazer o multado enxergar a questão em si como meramente econômica, e o preço
da multa ser o valor para agir daquela maneira, como no caso da creche em Haifa. Ou seja, a
conduta continuará a ser praticada, agora entendida como validada pelo valor pago pela sanção
pecuniária.

475

Ibid.
WAAL, Frans de et al. (Ed.). Evolved morality: the biology and philosophy of human conscience. Boston:
Brill,2014. RUSE, M. Evolutionary ethics: a phoenix arisen. Zygon, v. 21, n. 1, p. 95-112, 1986
477
Ibid.
476

O segundo motivo está nos incentivos e punições que transmitem uma “mensagem” que
poderá interferir nas inclinações morais ou sentimentais do indivíduo, podendo reforçar ou
reverter certas condutas humanas. Um exemplo disso é o caso da fábrica da GE, onde após a
decisão de trancar as ferramentas após o turno, elas passaram a desaparecer ainda mais. Aqui,
o empregado recebeu a mensagem de que a empregadora estaria desconfiando de todos eles,
inclusive aqueles que eram legais e honestos, causando uma irresignação nestes, levando-os
furtá-las.
Realidade muito distinta do caso da HP, que ao notar que as suas ferramentas estavam
sumindo, incentivou os seus empregados a levá-las para casa, pois entendeu ser boa ideia que
os funcionários pudessem usar o tempo livre para colocar alguma boa ideia em prática, que
além de transmitir mensagens de confiança, fez com que quisessem trabalhar no seu tempo
livre.
Já a terceira razão consiste numa “necessidade de autonomia” que esses incentivos
causam naquele que a conduta deveria ser por ele estimulada. Aqui, o sujeito que seria capaz
de agir do jeito esperado espontaneamente pode se sentir controlado por aquele que deu o
incentivo, passando a fazer justamente o oposto para se livrar da sensação de controle.
É o caso da criança que ajudam espontaneamente os adultos a fazerem as tarefas,
diminuem muito a constância da ação quando estimuladas por uma premiação específica para
essa finalidade.
O que se revela é que existe um caráter corrosivo de certos incentivos. Tratar pessoas
como homo economicus pode fazer com que elas passem a se comportar como tal, em uma
intensidade maior do que a verificada na ausência de incentivo478.
Emir Kamenica479 também discorre sobre o efeito causado quando o incentivo é alto
demais, causando nervosismo e excesso de responsabilidade naquele a quem é dirigido, o que
pode levar, por igual, a uma diminuição em seu desempenho na tarefa incentivada, como nos
casos do jogador que precisa bater o pênalti na final de uma supercopa, cuja dificuldade é
infinitamente maior do que a sentida em um amistoso.
O que se pretende dizer é que os incentivos e punições devem continuar sendo utilizados
como ferramentas de indução de comportamento, porém, ao serem operacionalizados, devem
considerar aspectos além do meramente econômico que se somam a ele para medir os seus
potenciais efeitos.

478

SEGUNDO, loc. cit., p. 652.
KAMENICA, Emir. Behavioral economics and psychology ofincentives. Annual Review of Economics, v. 4,
n. 1, p. 428, 2012.
479

Os incentivos e punições devem ser somadas a necessidade de aprovação pelos pares
que as pessoas têm e com a importância que estes têm com a reputação480.
O exemplo neste caso, é o do valor extra das sacolas plásticas nos supermercados a ser
pago pelos indivíduos que não levassem consigo suas ecobags, pois a mensagem recebida pela
população do motivo que levou à imposição da medida, foi que o pagamento do valor extra não
resolveria a reprovabilidade do uso das sacolas plásticas, mas que existe um problema ecológico
em utilizar este material, independentemente do valor pago por ele. Assim, após todos os
indivíduos saberem o motivo do adicional do plástico, ao andar pela rua com um deles, o
consumidor estaria mostrando aos demais que não estaria colaborando com o esforço de todos
por um ambiente melhor, constrangendo-o.481
E para contornar a necessidade de autonomia do indivíduo, os incentivos e punições
podem ser estabelecidos por processos de deliberação destinados a lhe conferir maior
legitimidade, de modo que o próprio sujeito cujo comportamento se quer incentivar contribua
para com a definição da política de incentivo e sobretudo concorde com ela.482
Aplicados à extrafiscalidade tributária, pontua-se que um incentivo não deve ser
concedido se está diante de situação a qual a conduta a ser incentivada seria adotada de uma ou
outra forma. O incentivo somente será eficiente se a “renúncia de receita” por ele causada
corresponder à exata quantia necessária à alteração do comportamento do agende econômico
na direção desejada483.
No âmbito ambiental, o princípio poluidor-pagador, para que surta o efeito pretendido,
os seus efeitos não podem ser vistos como o valor a ser pago pelo direito de poluir, devendo
todos os ônus adicionais criados por um tributo com feição ambiental ser associado também à
reputação e ao reconhecimento social do problema motivador da sua imposição, cujos efeitos
negativos podem realmente levar o indivíduo a agir como o esperado.
A ideia é que se deve entender cada vez melhor o comportamento humano diante de
incentivos para possibilitar um entendimento mais adequado sobre como estes devem ser
utilizados. É aqui que a interdisciplinaridade com a neurociência, psicologia e economia com o
direito se justifica.

480

BALEEIRO, Aliomar.Uma introdução à ciência das finanças. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p. 14-18.
SEGUNDO, loc. cit., p. 653.
482
Ibid.
483
SEGUNDO, loc. cit., p. 654.
481

Se a neurociência, psicologia e economia estão modificando a concepção que se tem de
ser humano e de como ele se comporta e toma decisões, seus reflexos sobre o estudo e a
operação do Direito são evidentes e não podem ser desprezados484.
Desta forma, a análise desenvolvida neste trabalho demonstra que a limitação da
tributação incidente sobre os Créditos de Descarbonização não constitui mera opção de política
fiscal discricionária, mas imperativo decorrente da conjugação de múltiplos comandos
constitucionais, pois a) o art. 225 da Constituição Federal consagra o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado como direito fundamental de aplicabilidade imediata, impondo ao
Estado deveres de proteção que vinculam o legislador tributário, b) o art. 170, VI estabelece a
defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica, autorizando e exigindo
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental e c) o art. 145, §3º, introduzido pela
Emenda Constitucional n.º 132/2023, determina expressamente que o Sistema Tributário
Nacional deve observar a defesa do meio ambiente, conferindo normatividade explícita ao
dever de utilização da extrafiscalidade para fins ambientais.
Somados a Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei 12.187/2009), que em seu
art. 6º, inciso IV determina expressamente que medidas fiscais e tributárias destinadas a
estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas
diferenciadas, isenções, compensações e incentivos, a serem estabelecidos em lei específica são
instrumentos legítimos para o atingimento de seus objetivos.
Bem como a exigência da utilização da função extrafiscal do direito tributário criada
pela Lei nº 13.576/2017, que institui a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), ao
estabelecer em seu art. 4º, inciso V, de forma expressa, que constituem instrumentos dessa
política "os incentivos fiscais, financeiros ou creditícios".
Essa tríplice fundamentação constitucional e essa aliança infraconstitucional, quando
analisadas sob a perspectiva da economia comportamental e da necessidade de efetividade das
políticas públicas ambientais, conduz à conclusão de que o Estado brasileiro não possui
discricionariedade para sequer tributar instrumentos de descarbonização como os CBIOs.
A tributação desestimula ou inviabiliza a produção de biocombustíveis viola
simultaneamente os deveres de proteção ambiental, contraria o princípio do desenvolvimento
sustentável e descumpre o comando expresso de observância da defesa do meio ambiente pelo
sistema tributário.

484

Ibid.

A desoneração tributária dos CBIOs, portanto, não representa privilégio setorial
injustificado, mas concretização dos deveres constitucionais de proteção ambiental,
operacionalizando a função extrafiscal que a própria Constituição Federal, aliada a Lei da
Política Nacional de Mudança de Clima e a Lei do RenovaBio, atribuem ao Sistema Tributário
Nacional para fomentar a transição energética e assegurar a efetividade do direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
8.

Conclusão
A presente pesquisa demonstrou que o direito fundamental ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado, consagrado no art. 225 da Constituição Federal, possui natureza
vinculante em relação à Administração Pública, impondo ao Estado o dever constitucional de
criar mecanismos efetivos, inclusive por meio do Poder Legislativo, para garantir a proteção
ambiental.
Tal vinculação não se configura como mera recomendação programática, mas sim como
autêntico dever jurídico exigível, especialmente quando conjugado com os princípios da ordem
econômica estabelecidos no art. 170, inciso VI, da Carta Magna, que determina a defesa do
meio ambiente como vetor orientador da atividade econômica, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental de produtos, serviços e seus processos de
elaboração e prestação.
Nesse contexto, o Programa RenovaBio, instituído pela Lei nº 13.576/2017, materializase como instrumento jurídico de fomento à proteção ambiental por meio da criação dos Créditos
de Descarbonização (CBIOs), títulos financeiros que representam a efetiva redução de emissões
de gases de efeito estufa decorrente da produção e comercialização de biocombustíveis.
Tais créditos viabilizam economicamente a transição da matriz energética brasileira do
setor de combustíveis, contribuindo de forma mensurável para o alcance das metas de
descarbonização assumidas pelo Brasil no âmbito internacional, especialmente no contexto das
Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) e dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS) estabelecidos pelas Nações Unidas.
Entretanto, identificou-se grave incongruência sistêmica na tributação incidente sobre
as operações de venda dos CBIOs, que pode alcançar aproximadamente vinte e quatro por cento
do valor das transações quando considerados Imposto de Renda, PIS, COFINS, FUNRURAL
e SENAR, carga tributária que diminui exponencialmente o benefício financeiro que os
produtores de biocombustíveis deveriam fruir precisamente por privilegiarem a proteção ao
meio ambiente em suas atividades produtivas. Esta sistemática revela-se contraditória com a
própria essência do Programa RenovaBio, uma vez que reduz substancialmente o incentivo

econômico necessário para estimular investimentos em tecnologias de descarbonização e
práticas sustentáveis no setor de biocombustíveis.
Ressalte-se que a proteção ao meio ambiente constitui direito de todos, conforme
explicitado no caput do art. 225 da Constituição Federal, impondo ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Consequentemente, o Estado não pode se furtar de contribuir efetivamente com suas
obrigações no contexto do RenovaBio, especialmente considerando que as obrigações criadas
pela política nacional de biocombustíveis recaem predominantemente sobre os particulares
distribuidores de combustíveis, sem que haja, em contrapartida, participação estatal
proporcional no custeio da transição energética por meio de instrumentos tributários adequados.
A análise sistemática do ordenamento jurídico evidencia que o sistema tributário
nacional foi vinculado expressamente à proteção ambiental, tanto pela inclusão do §3º do art.
145 da Constituição Federal, por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023, quanto pela
própria conformação constitucional da ordem econômica, ensejando a utilização da função
extrafiscal do direito tributário não apenas em sua dimensão repressiva, que busca quantificar
a reparação mediante imposição de tributos com o objetivo de desincentivar atividades
poluidoras ao torná-las economicamente mais onerosas, mas também em sua dimensão
promocional, que busca fomentar práticas alinhadas aos objetivos constitucionais mediante a
concessão de benefícios fiscais.
Nesta perspectiva promocional da extrafiscalidade tributária, justifica-se plenamente a
outorga de imunidade sobre a venda dos CBIOs como forma de incentivar as atividades que os
geram, precisamente por estarem contribuindo efetivamente para o alcance das metas de
descarbonização e para o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
A imunidade tributária, neste caso, não se configuraria como privilégio injustificado ou
renúncia fiscal irresponsável, mas sim como instrumento constitucional legítimo de indução de
comportamentos compatíveis com os valores fundamentais da ordem jurídica brasileira,
notadamente a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável.
Ademais, o Estado adquire especial destaque em seu posicionamento estratégico em
situações que demandam mudança de paradigma ou expansão e criação de novas práticas,
tecnologias e mercados, como se verifica nos dias atuais diante dos efeitos das mudanças
climáticas e do Antropoceno.
As obras de Mariana Mazzucato demonstram empiricamente que o Estado sempre
esteve por trás das grandes invenções e projetos de energias renováveis, atuando como agente

catalisador de inovações tecnológicas fundamentais para o desenvolvimento socioeconômico
sustentável.
Embora o contexto analisado por Mazzucato estivesse voltado diretamente ao custeio
de pesquisa, desenvolvimento e financiamento de projetos mediante aportes diretos de recursos
públicos, tal circunstância não afasta a relevância de sua argumentação para o presente estudo.
A eventual outorga de imunidade aos CBIOs configura-se, em essência, como modalidade de
financiamento público de atividades e setores que contribuem para a descarbonização da matriz
energética, operacionalizado por meio da renúncia de receita autorizada por ato legislativo
competente, em plena conformidade com os ditames constitucionais de responsabilidade fiscal
e com os princípios orçamentários aplicáveis.
Por conseguinte, conclui-se que existe espaço constitucional e infraconstitucional para
a proposição de emenda à Constituição Federal outorgando imunidade tributária aos Créditos
de Descarbonização, solidamente ancorada na tríplice base normativa constituída pelo art. 225,
que consagra o meio ambiente como direito fundamental de aplicabilidade imediata; pelo art.
170, VI, que estabelece a defesa do meio ambiente como princípio basilar da ordem econômica,
autorizando e exigindo tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental; e pelo art. 145,
§ 3º, que determina expressamente que o Sistema Tributário Nacional observe a proteção
ambiental em sua conformação e aplicação.
A

esta

tríplice

fundamentação

constitucional

somam-se

os

dispositivos

infraconstitucionais que reforçam a necessidade de utilização de instrumentos tributários para
consecução de objetivos ambientais, notadamente o art. 4º, V, da Lei nº 13.576/2017, que
estabelece expressamente que os incentivos fiscais, financeiros e creditícios constituem
instrumentos da Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), e o art. 6º, IV, da Lei nº
12.187/2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima e determina que medidas
fiscais e tributárias destinadas a estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito
estufa são instrumentos legítimos e necessários para o atingimento de seus objetivos.
Destarte, a imunidade tributária dos CBIOs não apenas se mostra juridicamente viável,
mas também constitucionalmente exigível como decorrência lógica do sistema de proteção
ambiental estabelecido pela Constituição Federal de 1988.
A manutenção da tributação sobre instrumentos de descarbonização revela-se
incompatível com os deveres estatais de proteção ao meio ambiente, configurando hipótese de
proteção insuficiente vedada pela ordem constitucional, razão pela qual se impõe a atuação do
legislador constituinte derivado para corrigir tal incongruência sistêmica e assegurar a plena

efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as
presentes e futuras gerações, por meio de emenda constitucional, conforme anexo I.

REFERÊNCIAS
ABI-EÇAB, Pedro; KURKOWSKI, Rafael S. Direito Ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Grupo
GEN, 2022.
ADAMY, Pedro. Origens Teóricas da Extrafiscalidade. Revista Direito Tributário Atual, São
Paulo, n. 39, p. 352-360, 2021. DOI: 10.46801/2595-6280-rdta-39-16. Disponível em:
https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/451. Acesso em: 2 jul. 2024.
AGÊNCIA BRASIL. Brasil apresenta objetivos de desenvolvimento sustentável na ONU. 17
jul. 2024. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/202407/brasil-apresenta-objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel-na-onu. Acesso em: 12
out. 2025.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO. Estudo aponta que
enchentes de 2024 foram maior desastre natural da história do RS e sugere caminhos
para futuro com eventos extremos mais frequentes. Brasília: ANA, 30 abr. 2025. P. 43.
Disponível

em:

https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/noticias-e-

eventos/noticias/estudo-aponta-que-enchentes-de-2024-foram-maior-desastre-naturalda-historia-do-rs-e-sugere-caminhos-para-futuro-com-eventos-extremos-maisfrequentes. Acesso em: 08 out. 2025.
ALEXY, Robert. Da estrutura dos direitos fundamentais à proteção. Revista do Programa de
Pós-graduação em Direitos da Universidade Federal da Bahia, Salvador, v. 2, n. 17,
2008. (Homenagem ao professor Luiz de Pinho Pedreira).
ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Tradução de Ernesto Garzón Valdés.
Madrid: Centro de Estudios Políticos e Constitucionales, 2001.
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
AMIRANTE, Domenico. Um constitucionalismo integral para o antropoceno. Tradução
Milena Petters Melo, Francisco Humberto Cunha Filho. Pensar – Revista de Ciências
Jurídicas, Fortaleza, v. 29, n. 2, abr./jun. 2024.
AMORIM, Leticia Balsamão. A distinção entre regras e princípios segundo Robert Alexy.
Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 42, n. 165, p. 123-134, 2005. Disponível
em: https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/42/165/ril_v42_n165_p123.pdf. Acesso
em: 2 jul. 2024.
ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de
1976. Coimbra: Almedina, 2006.
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. São Paulo: Malheiros, 2016.

ÁVILA, Humberto. Teoria da segurança jurídica. 7. ed. São Paulo: JusPodivm/Malheiros,
2024.
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos.
19. ed. São Paulo: Malheiros, 2021.
BALDRIGHI, Mariane. O meio ambiente como direito fundamental. Revista da Faculdade de
Direito, Universidade de São Paulo, v. 93, p. 429-454, 1998. Disponível em:
https://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/67412. Acesso em: 2 jul. 2023.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2010.
BARROSO, Luis Roberto. O direito Constitucional e a efetividade de suas normas. 5. ed. Rio
de Janeiro: Renovar, 2001.
BECK, Ulrich. A Reinvenção da política: rumo a uma teoria da modernização reflexiva. In:
GIDENS, Anthony; BECK, Ulrich; LASH, Scott. Modernização reflexiva: política,
tradição e estética na ordem social moderna. Tradução Magda Lopes. São Paulo:
Editora Unesp, 1997.
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Noeses,
2013.
BEDÊ, Fayga Silveira. Sisfo no limite do imponderável ou direitos sociais como limites ao
poder reformador. Revista Opinião Política, Fortaleza, v. 3, n. 5, 2005.
BENJAMIN, Antônio Herman. Meio ambiente e constituição: uma primeira abordagem. In:
CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL: 10 ANOS DA ECO92: O DIREITO E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL., 6., 2002, São Paulo.
Anais [...]. São Paulo, 2002.
BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcellos e. O meio ambiente e a Constituição Federal de
1988. Informativo Jurídico da Biblioteca Ministro Oscar Saraiva, Brasília, v. 19, n. 1,
jan./jun.

2008.

Disponível

em:

https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/informativo/article/download/
449/407. Acesso em: 30 ago. 2025.
BENTO, Cláudio; VIEIRA FILHO, José Eustáquio Ribeiro. Políticas públicas para o mercado
de carbono no Brasil. Brasília: IPEA, 2023.
BIRNFELD, Carlos André. Cidadania ecológica. Pelotas: Delfos Editora, 2006.
BIRNFELD, Liane Francisca Huning; BIRNFELD, Carlos André Hüning. O funrural e sua
(in)constitucionalidade. Pelotas: Delfos, 2010.

BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da política. Tradução
de Marco Aurélio Nogueira. 6. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997.
BOFF, Salete Oro; BOFF, Vilmar Antônio. Extrafiscalidade tributária como política pública
voltada à sustentabilidade socioambiental. Revista Jurídica Luso-Brasileira, Lisboa, v.
7,

n.

5,

p.

2149-2171,

2021.

Disponível

em:

https://www.cidp.pt/revistas/rjlb/2021/5/2021_05_2149_2171.pdf. Acesso em: 27 out.
2024.
BORGES, C. P.; SOBCZAK, J. C.; SILBERG, T. R.; URIONA-MALDONADO, M.; VAZ, C.
R. A systems modeling approach to estimate biogas potential from biomass sources in
Brazil. Renewable and Sustainable Energy Reviews, v. 138, 2021. Disponível em:
https://doi.org/10.1016/j.rser.2020.110518. Acesso em: 19 out. 2025.
BOWLES, Samuel. The moral economy: why good incentives are no substitute for good
citizens. New Haven: Yale University Press, 2016.
BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. ANP lança painel
dinâmico

da

Plataforma

CBIO.

Disponível

em:

https://www.gov.br/anp/pt-

br/canais_atendimento/imprensa/noticias-comunicados/anp-lanca-painel-dinamico-daplataforma-cbio-1. Acesso em: 31 out. 2025
BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Plataforma CBIO.
Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/renovabio. Acesso em: 30 dez.
2024.
BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Resolução ANP nº
758, de 23 de novembro de 2018. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou//resolucao-n-758-de-23-de-novembro-de-2018-53707813. Acesso em: 27 abr. 2025.
BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Resolução ANP nº
791, de 12 de junho de 2019. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou//resolucao-n-791-de-12-de-junho-de-2019. Acesso em: 11 jul. 2025.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Brasil ratifica Acordo de Paris sobre Mudança do Clima.
Notícias, 12 set. 2016. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/497879brasil-ratifica-acordo-de-paris-sobre-mudanca-do-clima/. Acesso em: 12 out. 2025.
BRASIL. Comissão de Valores Mobiliários. Resolução CVM nº 175, de 23 de dezembro de
2022. Dispõe sobre os fundos de investimento. Diário Oficial da União: seção 1,
Brasília, DF, p. 19, 2 jan. 2023.
BRASIL. Conselho Nacional de Política Energética. Resolução nº 6, de 29 de novembro de
2023. Define as metas compulsórias anuais de redução de emissões de gases causadores

do efeito estufa para a comercialização de combustíveis. Diário Oficial da União: seção
1, Brasília, DF, 30 nov. 2023. Disponível em: https://www.gov.br/mme/ptbr/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-docnpe/2023/RESOLUO_N_6__CNPE.pdf. Acesso em: 24 abr. 2025.
BRASIL. Conselho Nacional de Política Energética. Resolução CNPE nº 15, de 24 de junho de
2019.

Disponível

em:

https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-

comites/cnpe/resolucoes-docnpe/arquivos/2019/resolucao_cnpe_15_2019_renovabio.pdf. Acesso em: 11 jul. 2025.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Brasília,

DF:

Presidência

da

República.

Disponível

em:

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 30
ago. 2025.
BRASIL. Decreto Legislativo nº 1, de 3 de fevereiro de 1994. Aprova o texto da ConvençãoQuadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, assinada em Nova York, em 9 de
maio de 1992. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 4 fev. 1994.
BRASIL. Decreto Legislativo nº 89, de 3 de dezembro de 1998. Aprova a solicitação de
reconhecimento da competência obrigatória da Corte Interamericana de Direitos
Humanos. Diário Oficial da União: Brasília, 4 dez. 1998. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decleg/1998/decretolegislativo-89-3-dezembro1998-369634-publicacaooriginal-1-pl.html. Acesso em: 1 set. 2025.
BRASIL. Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992. Promulga a Convenção Americana sobre
Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969.
Diário

Oficial

da

União:

Brasília,

DF,

9

nov.

1992.

Disponível

em:

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d0678.html. Acesso em: 1 set. 2025.
BRASIL. Decreto nº 2.652, de 1º de julho de 1998. Promulga a Convenção Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima, assinada em Nova York, em 9 de maio de 1992. Diário
Oficial

da

União:

Seção

1,

Brasília,

2

jul.

1998.

Disponível

em:

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2652.htm. Acesso em: 26 out. 2025.
BRASIL. Decreto nº 3.321, de 30 de dezembro de 1999. Promulga o Protocolo Adicional à
Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais (Protocolo de São Salvador). Diário Oficial da União: Brasília, DF,
30

dez.

1999.

Disponível

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3321.htm. Acesso em: 1 set. 2025.

em:

BRASIL. Decreto nº 9.888, de 27 de junho de 2019. Dispõe sobre a definição de metas
compulsórias anuais de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa para
a comercialização de combustíveis, no âmbito da Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio). Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 28 jun. 2019. Disponível
em:

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9888.html.

Acesso em: 1 mai. 2024.
BRASIL. Justiça Federal da 1ª Região. Sentença proferida no Mandado de Segurança nº
1006939-04.2025.4.01.3600, 8ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Mato Grosso,
Juiz Federal Substituto Diogo Negrisoli Oliveira, Cuiabá, 10 jun. 2025. Disponível em:
https://pje1g.trf1.jus.br/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=25061016
053446200000032667607. Acesso em: 28 out. 2025.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e
Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo
(IS); cria o Comitê Gestor do IBS e altera a legislação tributária. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 17 jan. 2025.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm. Acesso em: 20
ago. 2025.
BRASIL. Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Dispõe sobre a política agrícola. Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8171.htm. Acesso em: 29 ago. 2025.
BRASIL. Lei nº 13.576, de 26 de dezembro de 2017. Dispõe sobre a Política Nacional de
Biocombustíveis (RenovaBio) e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção
1,

Brasília,

DF,

27

dez.

2017.

Disponível

em:

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13576.html.

Acesso

em: 10 mai. 2024.
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Acordo de Paris. Disponível em:
https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/sirene/publicacoes/acordo-de-parise-ndc/acordo-de-paris. Acesso em: 12 out. 2025.
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Convenção Quadro das Nações
Unidas

sobre

as

Mudanças

Climáticas.

Disponível

em:

https://antigo.mma.gov.br/clima/convencao-das-nacoes-unidas.html. Acesso em: 12
out. 2025. BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Balanço RenovaBio. Disponível

em:

https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-e-

biocombustiveis/renovabio-1/balanco-renovabio. Acesso em: 31 out 2025.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Consultas Públicas – RenovaBio. Brasília, DF:
MME,

13

dez.

2022

(atualizado

em

25

mar.

2025).

Disponível

em:

https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-ebiocombustiveis/renovabio-1/consultas-publicas-1. Acesso em: 24 abr. 2025.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Portaria Normativa nº 56/GM/MME, de 21 de
dezembro

de

2022.

Disponível

em:

https://www.gov.br/mme/pt-br/acesso-a-

informacao/legislacao/portarias/2022/portaria-normativa-n-56-gm-mme-2022.pdf.
Acesso em: 27 abr. 2025.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. RenovaBio – Nota explicativa sobre a proposta de
criação da Política Nacional de Biocombustíveis. Brasília, 2017. Disponível em:
http://www.mme.gov.br/documents/36224/459938/Nota+Explicativa+RENOVABIO++Documento+de+CONSOLIDACAO+-+site.pdf/dc4b6756-d7ca-ab6a-4aac226c4b8bf436. Acesso em: 10 jul. 2025.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. RenovaBio – Política Nacional de Biocombustíveis.
Brasília,

DF:

MME,

[s.d.].

Disponível

em:

https://www.gov.br/mme/pt-

br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-e-biocombustiveis/renovabio-1.

Acesso

em: 26 abr. 2025.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Volume de negociação de créditos de
descarbonização

(CBIOs)

ultrapassa

os

R$

8

bilhões.

Disponível

em:

https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/volume-de-negociacao-de-creditosde-descarbonizacao-cbios-ultrapassa-os-r-8-bilhoes. Acesso em: 12 out. 2025.
BRASIL.

Ministério

do

Meio

Ambiente.

Acordo

de

Paris.

Disponível

em:

https://antigo.mma.gov.br/clima/convencao-das-nacoes-unidas/acordo-de-paris.html.
Acesso em: 27 out. 2025.
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Brasil entrega à ONU nova NDC
alinhada ao Acordo de Paris. Brasília, 13 nov. 2024. Disponível em:
https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/noticias/brasil-entrega-a-onu-nova-ndcalinhada-ao-acordo-de-paris. Acesso em: 12 out. 2025.
BRASIL. Receita Federal. Desempenho da arrecadação das receitas federais – jan. 1995 a dez.
2024.

Disponível

em:

https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-

conteudo/publicacoes/relatorios/arrecadacao-federal/2024/desempenho-da-

arrecadacao-das-receitas-federais-jan-1995-a-dez-2024.xlsx/view. Acesso em: 12 out.
2025.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.797.175/SP. Recorrente: Maria
Angélica Caldas Uliana; Relator: Ministro Og Fernandes; Segunda Turma; julgamento
em 21 mar. 2019; publicação no DJe em 28 mar. 2019. Disponível em:
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/692205375/recurso-especial-resp-1797175sp-2018-0031230-0. Acesso em: 4 abr. 2024.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 22.164-0, São Paulo, Rel. Min.
Celso de Mello, j. 30 out. 1995.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Acórdão proferido na Apelação Cível nº
5028277-80.2022.4.03.6100, 3ª Turma, Rel. Des. Fed. Rubens Alexandre Elias Calixto,
São

Paulo,

18

out.

2024.

Disponível

em:

http://svlmni2g03.trf3.jus.br:8080/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=
24101818383941400000304559256. Acesso em: 12 out. 2025.
CAETANO, Marcelo. Manual de Ciência Política e Direito Constitucional. 6. ed. Lisboa:
Coimbra Editora, 2006.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 3. ed. Coimbra:
Coimbra Editora, 1999.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra:
Almedina, 2003.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador.
Coimbra: Coimbra Editora, 1982.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 5. ed., totalmente refund. e aum.,
2. reimpr. Coimbra: Almedina, 1992.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjectivo. In:
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. A tutela jurídica do ambiente: presente e futuro.
Coimbra: Universidade de Coimbra; Coimbra Editora, 2005 (Boletim da Faculdade de
Direito).
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituição.
Coimbra: Coimbra Editora, 1991.
CARMO, Vinicius Oliveira do. O princípio da defesa do meio ambiente no sistema tributário.
Academia de Direito, [S.l.], v. 7, p. 5. DOI: 10.24302/acaddir.v7.5891. Disponível em:
https://www.periodicos.unc.br/index.php/acaddir/article/view/5891. Acesso em: 10 out.
2025.

CARRAZA, Roque Antônio. ICMS. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 4. ed. São Paulo:
Malheiros, 1993.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 22. ed. São Paulo: Malheiros,
2010.
CARVALHO, Paulo de Barros. Incentivos fiscais destinados a viabilizar a redução da emissão
de

gases

de

efeito

estufa,

2022.

Disponível

em:

https://repositorio.usp.br/item/003145917. Acesso em: 10 out. 2025.
CASTRO, Carlos Roberto de. O direito ambiental e o novo humanismo ecológico. RF 317/34,
1992.
CAVALCANTE, Denise Lucena. Breves reflexões sobre os novos princípios constitucionais do
sistema tributário nacional. In: RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.). Estudos
de direito público: em homenagem ao Desembargador Fernando Luiz Ximenes Rocha.
Santo Ângelo: Metrics, 2024.
CHERUBIN, M. R.; CARVALHO, J. L. N.; CERRI, C. E. P.; NOGUEIRA, L. A. H.; SOUZA,
G. M.; CANTARELLA, H. Land use and management effects on sustainable sugarcanederived bioenergy. Land, v. 10, n. 72, 2021. DOI: https://doi.org/10.3390/land10010072.
Acesso em: 19 out. 2025.
COLARES, J. A brief history of Brazilian Biofuel Legislation. Syracuse Journal of Law and
Commerce, v. 35, n. 2, 2008. DOI: 10.2139/ssrn.1079994.
COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Protocolo de San Salvador:
Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos na área de Direitos
Económicos, Sociais e Culturais. Washington, D.C.: Organização dos Estados
Americanos,

17

nov.

1988.

Disponível

em:

https://www.oas.org/pt/cidh/mandato/basicos/sansalvador.pdf. Acesso em: 26 out.
2025.
COMPARATO, Fábio Konder. O papel do juiz na efetivação dos direitos humanos. In:
ASSOCIAÇÃO JUÍZES PARA A DEMOCRACIA. Direitos Humanos: Visões
Contemporâneas. São Paulo, 2001.
CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS (Pacto de San José da Costa
Rica). Treaty Series, Nova York: United Nation, 22 nov. 1969. Disponível em:
https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201144/volume-1144-I-17955English.pdf. Acesso em: 1 nov. 2025.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Opinión Consultiva OC-23/17
[Série

A

n.

23

(espanhol)].

Disponível

em:

http://corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf. Acesso em: 1 set. 2025.
COSTA, Regina Helena. Tributação e Direitos Fundamentais, 2013. Disponível em:
https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/Dout25anos/article/download/
1127/1061. Acesso em: 10 out. 2025.
COUTINHO NETO, Francisco Leocádio Ribeiro. Desafios da tributação dos créditos de
carbono. In: SOUZA, Priscila de (Org.); CARVALHO, Paulo de Barros (Coord.).
Reforma tributária brasileira: valores e contravalores. 1. ed. São Paulo: Noeses, 2024.
DECLARAÇÃO DA CONFERÊNCIA DA ONU NO AMBIENTE HUMANO. Estocolmo, 516

de

junho

de

1972.

Disponível

em:

https://cetesb.sp.gov.br/wp-

content/uploads/sites/33/2016/09/Declaracao-de-Estocolmo-5-16-de-junho-de-1972Declaracao-da-Conferencia-da-ONU-no-Ambiente-Humano.pdf. Acesso em: 28 jun.
2025.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.
DERANI, Cristiane. Meio ambiente ecologicamente equilibrado: direito fundamental e
princípio da atividade econômica. In: FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de (org.).
Temas de Direito Ambiental e Urbanístico. São Paulo: Max Limonad, 1998.
DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 5. ed. São
Paulo: Atlas, 2014.
DINIZ, Maria Helena. Norma Constitucional e Seus Efeitos. São Paulo: Saraiva, 1989.
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Tradução de Nelson Boeira. São Paulo:
Martins Fontes, 2002.
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Tradução de Nelson Boeira. São Paulo:
Martins Fontes, 2010.
ESPÍNDOLA, Rui Samuel. Princípios constitucionais e atividade jurídico-administrativa:
anotações em torno de questões contemporâneas, 2003. Disponível em: https://apps.tresc.jus.br/site/resenha-eleitoral/revista-tecnica/edicoesimpressas/integra/2012/06/principios-constitucionais-e-atividade-juridicoadministrativa-anotacoes-em-torno-dequestoes/indexe4b2.html%3Fno_cache=1&cHash=863e74706b321905ed372edf7fae3
9fd.html. Acesso em: 10 out. 2025.
EU. Informação ambiental — participação do público e acesso à justiça (Convenção de Aarhus).
EUR-Lex.

Disponível

em:

https://eur-lex.europa.eu/PT/legal-

content/summary/environmental-information-public-participation-and-access-tojustice-aarhus-convention.html. Acesso em: 2 jan. 2025.
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteção do meio ambiente: a dimensão
ecológica da dignidade da pessoa humana no marco jurídico constitucional do estado
socioambiental do direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio; DINIZ, Maria Helena; GEORGAKILAS, Ritinha Alzira
Stevenson. Constituição de 1988: legitimidade, vigência e eficácia, supremacia. São
Paulo: Atlas, 1989.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. 5. ed. São Paulo:
Saraiva, 2004.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Fundamentos constitucionais do Direito Ambiental
brasileiro. Revista da Faculdade de Direito UFPR, [s.l], n. 50, 2009.
FOLLONI, André. Ciência do direito tributário no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013.
FONSECA, G. C.; COSTA, C. B. B.; CRUZ, A. J. G. Economic analysis of a second-generation
ethanol and electricity biorefinery using superstructural optimization. Energy, v. 204,
2020. Disponível em: https://doi.org/10.1016/j.energy.2020.117988. Acesso em: 19 out.
2025.
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019.
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3. ed. Curitiba: Juruá,
2001.
FURTADO, A. T.; HEKKERT, M. P.; NEGRO, S. O. Of actors, functions, and fuels: exploring
a second generation ethanol transition from a technological innovation systems
perspective in Brazil. Energy Research & Social Science, v. 70, 2020. DOI:
https://doi.org/10.1016/j.erss.2020.101706. Acesso em: 19 out. 2025.
GRASSI, M. C. B.; PEREIRA, G. A. G. Energy-cane and RenovaBio: Brazilian vectors to boost
the development of biofuels. Industrial Crops and Products, v. 129, p. 201-205, 2019.
DOI: https://doi.org/10.1016/j.indcrop.2018.12.006. Acesso em: 19 out. 2025.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica).
3. ed. São Paulo: Malheiros, 1997.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e Crítica).
9. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
GRAU, Eros Roberto. Ordem econômica na constituição de 1988. 14. ed. São Paulo: Malheiros
Editores LTDA, 2010.

GRECO, Marco Aurélio. Planejamento tributário. 4. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
GRECO, Marco Aurelio; ROCHA, Sérgio André. Vetores do Sistema Tributário Nacional após
a EC n. 132. Revista Direito Tributário Atual v. 56. Ano 42. São Paulo: IBDT, 2025.
DOI: https://doi.org/10.46801/2595-6280.56.33.2024.2536.
HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha.
Tradução: Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.
HIRA, A.; OLIVEIRA, L. G. de. No substitute for oil? How Brazil developed its ethanol
industry. Energy Policy, v. 37, n. 6, p. 2450-2456, 2009. Disponível em:
https://doi.org/10.1016/j.enpol.2009.02.037. Acesso em: 3 jul. 2025.
HUGHES, N.; MUTRAN, V. M.; TOMEI, J.; OLIVEIRA RIBEIRO, C. de; OLLER DO
NASCIMENTO, C. A. Strength in diversity? Past dynamics and future drivers affecting
demand for sugar, ethanol, biogas and bioelectricity from Brazil's sugarcane sector.
Biomass

and

Bioenergy,

v.

141,

2020.

DOI:

https://doi.org/10.1016/j.biombioe.2020.105676. Acesso em: 19 out. 2025.
INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA. Qual é o objetivo da Convenção
Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC)? Disponível em:
https://ipam.org.br/entenda/qual-e-o-objetivo-da-convencao-quadro-das-nacoesunidas-sobre-mudanca-do-clima-unfccc/. Acesso em: 12 out. 2025.
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). Climate Change 2023:
Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, H. Lee;
J.

Romero

(eds.)].

Geneva:

IPCC,

2023.

p.

42-47.

Disponível

em:

https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/. Acesso em: 08 out. 2025
JOPPERT, C. L.; PERECIN, D.; SANTOS, M. M.; COELHO, S. T.; CAMACHO, J. L. P. A
short-cut model for predicting biomethane availability after biogas upgrading. Journal
of

Cleaner

Production,

v.

200,

p.

148-160,

2018.

DOI:

https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2018.07.269. Acesso em: 19 out. 2025.
JUNIOR, W. G. O envolvimento de fornecedores no desenvolvimento da tecnologia flex fuel
nas montadoras brasileiras. Revista Gestão & Tecnologia / Journal of Management and
Technology,

v.

11,

n.

1,

2011.

Disponível

em:

https://revistagt.fpl.emnuvens.com.br/get/article/view/252/362. Acesso em: 3 jul. 2025.
KAMENICA, Emir. Behavioral economics and psychology of incentives. Annual Review of
Economics, v. 4, n. 1, p. 427-452, 2012.

KLEIN, B. C.; CHAGAS, M. F.; WATANABE, M. D. B.; BONOMI, A.; MACIEL FILHO, R.
Low carbon biofuels and the New Brazilian National Biofuel Policy (RenovaBio): a
case study for sugarcane mills and integrated sugarcane-microalgae biorefineries.
Renewable

and

Sustainable

Energy

Reviews,

v.

115,

2019.

DOI:

https://doi.org/10.1016/j.rser.2019.109365. Acesso em: 19 out. 2025.
KOOREMAN, Peter; PRAST, Henriette. What does behavioral economics mean for policy?:
challenges to savings and health policies in the netherlands. De Economist, v. 158, p.
101-122, 2010.
KRELL, Andreas. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha: os
(des)caminhos de um direito constitucional "comparado". Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2000.
LEÃO, Martha. A Reforma Tributária sobre o Consumo e a Inexistência de Ruptura
Paradigmática. Revista Direito Tributário Atual, [S. l.], n. 58, p. 393-417, 2024. DOI:
10.46801/2595-6280.58.17.2024.2659.

Disponível

em:

https://www.revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2659. Acesso em: 12 out.
2025.
LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
LISBOA, Julcira Maria de Mello Vianna et al. A importância das políticas fiscais em prol do
meio ambiente. In: LISBOA, Julcira Maria de Mello Vianna (Org.). O Direito Tributário
como Instrumento para a Preservação do Meio Ambiente. São Paulo: Quartier Latin,
2022.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
2004.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. rev. atual. e ampl. São
Paulo: Malheiros Editores, 2010.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19. ed. São Paulo: Malheiros,
2011.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 21. ed. São Paulo: Editora
Malheiros, 2013.
MARQUES NETO, Agostinho Ramalho. A ciência do direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2001.
MAZZUCATO, Mariana. Missão economia: Um guia inovador para mudar o capitalismo.
Tradução Afonso Celso da Cunha Serra. 1. ed. São Paulo: Portifólio-Penguin, 2022.

MAZZUCATO, Mariana. O estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs.
Setor privado. Tradução Elvira Serapicos. 1. ed. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2014.
MAZZUCATO, Mariana. O valor de tudo: Produção e apropriação na economia global.
Tradução Camilo Adorno, Odorico Leão. 1. ed. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2020.
MAZZOULI, Valério de Oliveira. O novo §3º do art. 5º da Constituição e sua eficácia. Revista
de

Informação

Legislativa,

Brasília,

n.

167,

2005.

Disponível

em:

https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/739/R16708.pdf?sequence=4&isAllowed=y. Acesso em: 20 nov. 2025.
MEDAUAR, Odete. Alcance da proteção do meio ambiente pela via jurisdicional: controle das
políticas públicas ambientais? In: DÍSEP, Clarissa Ferreira M.; NERY JUNIOR, Nelson;
MEDAUAR, Odete (coord.). Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao
Professor Michel Prieur. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Finanças Municipais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social.
Revista de Direito Público nº 57-58.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustave. Curso
de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.
MENDONÇA, Priscila Faricelli. Arbitragem e transação tributárias. Brasília: Gazeta Jurídica,
2014.
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prática e jurisprudência, glossário. 2. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra, 1993. v. IV.
MIRRA, Alvaro Luiz Valery. Ação Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente.
São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
MOLINARO, Carlos Alberto. Direito Ambienta: proibição ao retrocesso. Porto Alegre:
Livraria do Advogado Editora, 2007.
MOREIRA FILHO, Aristóteles Antonio dos Santos; COSTA, Paulo Victor Mello Alves da.
Decarbonization Credits (CBIOs): Legal Nature, Trade and Tax Regime. Revista Direito
Tributário Atual,

[S.

6280.58.2.2024.2645.

l.], n. 58, p. 45–66, 2024. DOI: 10.46801/2595Disponível

em:

https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2645. Acesso em: 13 out. 2025.

NABAIS, José Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade: estudos sobre direitos e
deveres fundamentais. Coimbra: Coimbra Editora, 2007.
NETO, Nicolao Dino de Castro Costa. Proteção Jurídica do Meio Ambiente (I - Florestas).
Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Mudanças climáticas e respostas jurídicas. São Paulo:
Thomson Reuters Brasil, 2025.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança

do

Clima.

Rio

de

Janeiro,

1992.

Disponível

em:

https://cetesb.sp.gov.br/proclima/wpcontent/uploads/sites/36/2014/08/convencaomudancadoclima.pdf. Acesso em: 12 out.
2025.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030
para o Desenvolvimento Sustentável. Nova York: ONU, 2015. Disponível em:
https://brasil.un.org/sites/default/files/2020-09/agenda2030-pt-br.pdf. Acesso em: 12
out. 2025.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Conheça os novos 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável da ONU. Disponível em: https://brasil.un.org/ptbr/70856-conheça-os-novos-17-objetivos-de-desenvolvimento-sustentável-da-onu.
Acesso em: 12 out. 2025.
PARISI, Fernanda Drummond. Transação tributária no Brasil: supremacia do interesse
público e a satisfação do crédito tributário. São Paulo: PUC/SP, 2016. Disponível em:
https://repositorio.pucsp.br/jspui/handle/handle/7038. Acesso em: 15 out. 2025.
PAZINATO, Liane Hüning. Extrafiscalidade ambiental: a extrafiscalidade nos impostos
brasileiros como instrumento jurídico-econômico de defesa do meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Rio de Janeiro, 2020.
PEREIRA DA SILVA, Vasco. Verde cor de direito: lições de direito do ambiente. Coimbra:
Almedina, 2002.
PIOVESAN, Flávia. Constituição e Transformação social: a eficácia das normas constituintes
programáticas e a concretização dos direitos e garantias fundamentais. Revista da
Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1992.
PIOVESAN, Flávia. Proteção judicial contra omissões legislativas: ação direta de
inconstitucionalidade por omissão e mandado de injunção. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1995.
PIOVESAN, Flavia C. Temas de direitos humanos. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

PREZES LUÑO, Antonio-Enrique. Los derechos fundamentales. 7. ed. Madrid: Tecnos, 1998
(Temas Clave de La Constitución Española).
RAMOS, André de Carvalho. Teoria geral dos direitos humanos na ordem internacional. 3. ed.
São Paulo: Saraiva, 2013.
RAPOSO, Marcio. O direito ao ambiente como direito fundamental. In: CENTRO DE
ESTUDOS JUDICIÁRIOS. Textos - Ambiente. Lisboa, 1994.
ROCHA, Sergio André. O princípio tributário da defesa do meio ambiente. 2025. Disponível
em: https://www.conjur.com.br/2025-set-08/o-principio-tributario-da-defesa-do-meioambiente/. Acesso em: 10 out. 2025.
ROSILLO-CALLE, F.; CORTEZ, L. A. B. Towards PróÁlcool II – A review of the Brazilian
Bioethanol Programme. Biomass and Bioenergy, v. 14, n. 2, p. 115-124, 1998. DOI:
https://doi.org/10.1016/S0961-9534(97)10020-4. Acesso em: 3 jul. 2025.
ROTHENBURG, Walter Claudius. Princípios Constitucionais. Porto Alegre: Fabris, 2003.
RUSE, M. Evolutionary ethics: a phoenix arisen. Zygon, v. 21, n. 1, p. 95-112, 1986.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2018.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. 14. ed. revisada e atualizada. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2024.
SARLET, Ingo Wolfgang. Direitos fundamentais sociais, "mínimo existencial" e direito
privado: breves notas da possível eficácia dos direitos sociais nas relações entre
particulares. In: GALDINO, Flávio; SARMENTO, Daniel (orgs.). Direitos
fundamentais – estudos em homenagem a Riccardo Lobo Torres. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: estudos
sobre a constituição, os direitos fundamentais e a proteção do meio ambiente. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de
Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. 1. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2005.
SEGUNDO, Hugo de Brito Machado. Ciência do direito tributário, economia comportamental
e extrafiscalidade. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 8, n. 2, p. 639-

659,

2018.

Disponível

em:

https://www.rel.uniceub.br/RBPP/article/viewFile/5252/3853. Acesso em: 2 jul. 2024.
SGARBOSSA, Leno Francisco; IENSUE, Gilmar Antônio Bedin. Teoria do Estado: uma
introdução crítica. 3. ed. rev. e atual. Curitiba: Juruá, 2018.
SGARBOSSA, Luís Fernando; IENSUE, Geziela. Teoria do Estado Moderno e
Contemporâneo: fundamentos do Direito Público e do Direito Constitucional. 1. ed.
Campo Grande: Instituto Brasileiro de Pesquisa Jurídica, 2018.
SILVA, E. M. de C. e. Novos princípios do Sistema Tributário Nacional após a Emenda
Constitucional nº 132/2023: fundamentos e implicações. Caderno Pedagógico, [S. l.], v.
22, n. 9, p. e17800, 2025. DOI: 10.54033/cadpedv22n9-026. Disponível em:
https://ojs.studiespublicacoes.com.br/ojs/index.php/cadped/article/view/17800. Acesso
em: 10 out. 2025.
SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento. Direito Ambiental internacional: meio ambiente,
desenvolvimento sustentável e os desafios da nova ordem mundial: uma reconstituição
da conferência do Rio de Janeiro sobre o meio ambiente e desenvolvimento. Rio de
Janeiro: Thex, 1995.
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 7. ed. São Paulo:
Malheiros, 2007.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2004.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 39. ed. São Paulo: Malheiros,
2016.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
SILVA, Vasco Pereira da. Verde cor de Direito: Lições de Direito do ambiente. Lisboa:
Almedina, 2002.
SILVA, Virgílio Afonso da. Direito constitucional brasileiro. São Paulo: Universidade de São
Paulo, 2021.
SILVA, Virgílio Afonso da. Direitos fundamentais: conteúdo essencial, restrições e eficácia. 2.
ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
SIMOES, A. F. Biocombustíveis e desenvolvimento energético sustentável no Brasil.
Desenvolvimento Mundial, v. 39, n. 6, 2011. DOI: 10.1016/j.worlddev.2010.01.004.
SORDA, G. An overview of biofuel policies across the world. Energy Policy, v. 38, n. 12, p.
6977-6988, 2010. DOI: 10.1016/j.enpol.2010.06.066.

STATTMAN, S. L.; HOSPES, O.; MOL, A. P. Governing biofuels in Brazil: a comparison of
ethanol and biodiesel policies. Energy Policy, v. 61, p. 22-30, 2013. DOI:
10.1016/j.enpol.2013.06.005.
STEINMETZ, Wilson Antônio. O dever de aplicação imediata de direitos e garantias
fundamentais na jurisprudência do STF e nas interpretações da literatura
especializada. In: SARMEN, Daniel; SARLET, Ingo Wolfgang (Coords.). Direitos
Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balanço e crítica, 2011.
TEIXEIRA, E. C. O papel das políticas públicas no desenvolvimento local e na transformação
da

realidade.

Revista

AATR,

Salvador,

2002.

Disponível

em:

https://www.dhnet.org.br/dados/cursos/aatr2/a_pdf/03_aatr_pp_papel.pdf. Acesso em:
24 out. 2024.
TORSANI, Z. A. I.; LISBOA, J. M. de M. V. Reforma tributária e a efetivação do meio ambiente
como direito fundamental. Observatório de la Economía Latinoamericana, v. 23, n. 1,
2025. DOI: https://doi.org/10.55905/oelv23n1-145.
TORRES, Heleno Taveira. Da relação entre competências constitucionais tributaria e
ambiental: os limites dos chamados "tributos ambientais". In: TORRES, Heleno Taveira
(coord.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005.
TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mínimo existência. Rio de Janeiro: Renovar, 2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributário: valores e
princípios constitucionais tributários. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. v. II. Disponível
em: http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=310ce61c90f3a46e. Acesso em: 10
out. 2025.
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo dos
sistemas de proteção internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1993.
UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE – UNFCCC.
About the Convention. Disponível em: https://unfccc.int/process-and-meetings/unitednations-framework-convention-on-climate-change. Acesso em: 12 out. 2025.
UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE – UNFCCC.
COP28: 5 Key Takeaways. Disponível em: https://unfccc.int/cop28/5-key-takeaways.
Acesso em: 12 out. 2025.
VALIM, Beijanicy Ferreira da Cunha Abadia; OLIVEIRA, Thaís Soares de. Tributação
ambiental: a incorporação do meio ambiente na reforma do sistema tributário nacional.
Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), 2018. Disponível em:
https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/8641. Acesso em: 05 mai. 2024.

VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurídica. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
WAAL, Frans de et al. (Ed.). Evolved morality: the biology and philosophy of human
conscience. Boston: Brill, 2014.
WORLD WILDLIFE FUND BRASIL. Mudanças climáticas e seus impactos no Brasil. São
Paulo,

2024.

Disponível

em:

https://www.wwf.org.br/informacoes_sobre_especies_e_clima/mudancas_climaticas1/.
Acesso em: 21 jun. 2024.
WWF

BRASIL.

Políticas

de

Clima

no

Brasil.

Disponível

em:

https://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/reducao_de_impactos2/clima/politicas_de
_clima/brasil_mudancas_climaticas/. Acesso em: 21 jun. 2024.
WWF-BRASIL. Relatório Anual 2023. Brasília: WWF-Brasil, 2024. p. 43. Disponível em:
https://wwfbrnew.awsassets.panda.org/downloads/ra_2023_completo_v5_1.pdf.
Acesso em: 08 out. 2025.
XAVIER, Alberto. Inconstitucionalidade dos tributos fixos por ofensa ao princípio da
capacidade contributiva. Revista de Direito Tributário (RDT), São Paulo, 1991.
YEH, S. et al. A review of low carbon fuel policies: principles, program status and future
directions. Energy Policy, v. 97, p. 220-234, 2016.

PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº _____, DE 2025
Altera os arts. 150, VI e art. 195 da
Constituição Federal para estabelecer
imunidade tributária federal aos Créditos
de Descarbonização instituídos pela
Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio).
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do
§ 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto
constitucional:
Art. 1º O art. 150 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido da
seguinte alínea 'f' no inciso VI:
Art. 150. Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:
VI – (...)
f) Créditos de Descarbonização instituídos pelo art. 4º, II, da Lei nº
13.576/17." (NR)
Art. 2º O art. 195 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido do
seguinte §20:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e
das seguintes contribuições sociais:
(...)
§ 20. São imunes de contribuição para a seguridade social a receita de
venda dos Créditos de Descarbonização instituídos pelo art. 4º, II, da Lei
nº 13.576/17. (NR)

Art. 3º Esta emenda constitucional entra em vigor e produz efeitos
financeiros a partir da sua publicação,

JUSTIFICAÇÃO
A presente Proposta de Emenda à Constituição visa estabelecer imunidade
tributária federal aos Créditos de Descarbonização (CBIOs), instrumentos jurídicoeconômicos criados pela Lei nº 13.576/2017 no âmbito da Política Nacional de
Biocombustíveis (RenovaBio) para viabilizar a descarbonização da matriz energética
brasileira e o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em
matéria climática.
As mudanças climáticas representam um dos mais graves desafios globais
contemporâneos, ameaçando as condições climáticas necessárias ao desenvolvimento
regular da sociedade moderna. O Brasil, como signatário do Acordo de Paris e demais
compromissos internacionais de descarbonização, assumiu perante a comunidade
internacional o dever de adotar políticas públicas concretas voltadas à redução das
emissões de gases de efeito estufa.
Neste contexto, o Programa RenovaBio representa o principal instrumento
brasileiro de incentivo aos biocombustíveis e descarbonização do setor de transportes,
responsável por parcela significativa das emissões nacionais. Os Créditos de
Descarbonização constituem mecanismo de mercado destinado a reconhecer e remunerar
a contribuição de cada produtor de biocombustíveis à mitigação das emissões,
viabilizando economicamente a transição energética.
Os resultados ambientais do programa são inequívocos: até setembro de 2025,
189.034.013 toneladas (cento e oitenta e nove milhões, trinta e quatro mil e treze
toneladas) de dióxido de carbono equivalente deixaram de ser emitidas para a atmosfera
em decorrência direta da utilização de biocombustíveis certificados pelo RenovaBio.
Entre 2020 e 2024, o programa movimentou volume financeiro superior a R$
13,56 bilhões, com a emissão de 158,75 milhões de Créditos de Descarbonização,
superando as metas estabelecidas no período. Cada CBIO corresponde a uma tonelada de
CO₂ equivalente que deixa de ser emitida em razão do uso de biocombustíveis em
substituição a combustíveis fósseis.
A presente proposta encontra sólido fundamento constitucional em múltiplos
dispositivos da Carta Magna:
a) Artigo 225, caput - Consagra o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. A dimensão objetiva deste

direito fundamental estabelece deveres estatais de proteção que vinculam inclusive o
legislador tributário à adoção de medidas concretas de tutela ambiental.
b) Artigo 5º, §§1º e 2º - Estabelecem a aplicabilidade imediata dos direitos
fundamentais e reconhecem que tais direitos não se esgotam no rol do artigo 5º,
abrangendo outros direitos decorrentes do regime e dos princípios adotados pela
Constituição, como o direito ao meio ambiente equilibrado.
c) Artigo 170, VI - Estabelece a defesa do meio ambiente como princípio da
ordem econômica, autorizando expressamente tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos e atividades econômicas. Este dispositivo, com redação
dada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, legitima constitucionalmente a utilização
da extrafiscalidade tributária como instrumento de indução de comportamentos
sustentáveis.
d) Artigo 145, §3º - Dispositivo introduzido pela Emenda Constitucional nº
132/2023, que elevou expressamente a defesa do meio ambiente ao status de princípio do
Sistema Tributário Nacional. Esta inovação constitucional transforma a extrafiscalidade
ambiental de mera possibilidade em autêntico dever constitucional de conformação do
sistema tributário.
e) Artigo 43, §4º - Também inserido pela EC 132/2023, estabelece que
incentivos regionais devem considerar critérios de sustentabilidade ambiental e redução
de emissões de carbono, manifestando a opção constitucional de permear todo o sistema
tributário com preocupações ambientais.
f) Artigo 156-A, §6º, I - Estabelece trava constitucional para concessão de
benefícios fiscais relacionados ao IBS e à CBS, dispositivo que deve ser interpretado
sistematicamente com os demais comandos constitucionais de proteção ambiental, não
podendo impedir a desoneração de instrumentos essenciais à tutela do meio ambiente.
No plano infraconstitucional, a proposta encontra respaldo em:
a) Lei nº 13.576/2017, que institui a Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio), estabelecendo em seu art. 4º, inciso V, de forma expressa, que constituem
instrumentos dessa política "os incentivos fiscais, financeiros ou creditícios". Este
dispositivo evidencia que a própria lei instituidora do programa reconhece que incentivos
tributários são necessários e integrantes da política pública de descarbonização.
b) Lei nº 12.187/2009 (Política Nacional sobre Mudança do Clima), cujo art.
6º, inciso IV, determina expressamente que medidas fiscais e tributárias destinadas a
estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas

diferenciadas, isenções, compensações e incentivos, constituem instrumentos legítimos
para o atingimento de seus objetivos.
c) Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) - O Brasil assumiu
compromissos ambiciosos de redução de emissões perante a comunidade internacional
no âmbito do Acordo de Paris. A desoneração tributária dos CBIOs constitui medida
concreta e efetiva para viabilizar o cumprimento destas metas.
d) Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) - A proposta alinha-se
aos compromissos assumidos pelo Brasil junto às Nações Unidas, especialmente quanto
à ação climática (ODS 13) e à produção e consumo sustentáveis (ODS 12).
A análise do regime tributário atual evidencia contradição sistêmica: o mesmo
Estado que estabelece metas compulsórias de descarbonização e cria instrumentos
jurídico-econômicos para sua consecução, tributa substancialmente as operações com
esses ativos ambientais, comprometendo a viabilidade econômica do próprio programa.
A carga tributária integral incidente sobre as operações com CBIOs é
expressiva e compromete significativamente a rentabilidade do programa. Considerando
o entendimento mais gravoso adotado por parte da jurisprudência e da Receita Federal, a
tributação alcança os seguintes percentuais:
• Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF): 15% sobre o valor bruto da
operação, conforme art. 15-A da Lei nº 13.576/2017;
• Contribuição para o PIS: 0,65% no regime de receitas financeiras (Decreto
nº 8.426/2015) ou 1,65% no regime geral, caso os CBIOs sejam classificados
como receita operacional;
• Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS): 4%
no regime de receitas financeiras ou 7,6% no regime geral;
• FUNRURAL e SENAR: 2,5% sobre a receita bruta, conforme art. 22-A da
Lei nº 8.212/1991, quando se adota o entendimento de que os CBIOs
constituem receita operacional da atividade agroindustrial.
Carga tributária total: No cenário mais favorável ao contribuinte (tratamento
como receita financeira sem incidência de FUNRURAL/SENAR), a carga tributária
alcança 19,65% do valor bruto da operação. No cenário mais gravoso, adotado pelo
Tribunal Regional Federal da 1ª Região e pela Receita Federal (tratamento como receita
operacional com incidência de FUNRURAL/SENAR no regime geral de PIS/COFINS),
a tributação atinge 26,75% do valor da operação.

Em um cenário intermediário, considerando o regime de receitas financeiras
para PIS/COFINS mas com incidência de FUNRURAL/SENAR, a carga tributária
totaliza 22,15%.

Senador(a) / Deputado(a) Federal